Доклад о деятельности Главного управления неокладных сборов Министерства финансов в связи с составлением обзора деятельности Временного правительства в области финансов.

Октябрь 1917 г.[1]

Временное правительство в своих декларациях неоднократно заявляло, что при разработке плана финансового строительства Госсии оно предполагает обратить особое внимание на развитие прямых налогов, но что этот источник дохода, даже при крайнем напряжении его, недостаточен для покрытия финансовой нужды государства, и потому неизбежно прибегнуть к обложению широких слоев населения. В последней декларации 25 сентября 1917 г.[2] было заявлено, что в области финансов Временное правительство намерено безотлагательно приступить к осуществлению необходимого повышения существующих косвенных налогов и к установлению новых, преимущественно в виде монополий, с привлечением кооперативов и других общественных организаций к распределению продуктов монополий.

Отдавая преимущество монополиям, Временное правительство держалось того неоспоримого положения, что с точки зрения Государственного казначейства казенная монополия является наиболее производительным способом обложения предмета потребления, так как только при ее посредстве может быть вполне использована в интересах казны платежная способность населения. В производствах же, подчиненных акцизному обложению, монополия представляет ту выгоду, что при ней в казну поступает, помимо скрытой акцизной ставки, и часть прибыли от производства и торговли. Поэтому, озабочиваясь всемерным усилением ресурсов казны, Временное правительство признало необходимым независимо от монополизации тех отраслей промышленности, которые ныне не несут акцизного обложения, применить монопольный способ извлечения доходов, где это окажется осуществимым, также и к производствам, уже подчиненным акцизу. Осуществление последней меры облегчалось тем, что производства такого рода не только знакомы акцизному надзору, но с некоторыми из них осведомлены и продовольственные организации, и потому монополизация их могла бы быть проведена в жизнь без особого труда при помощи многочисленного кадра вполне опытных и достаточно сведующих в деле правительственных агентов и притом проведена в ближайший срок, как это требуется в видах скорейшего притока денежных средств в кассы Государственного казначейства. По тем же подакцизным производствам, немедленная монополизация которых представляется затруднительною, по крайней мере в близком будущем, Временное правительство нашло необходимым ввести повышение акцизных ставок. К числу намеченных монополий относятся в первую очередь монополии сахарная[3] (уже введенная с 1 ноября 1917 г.), махорочная и спичечная, в последующую же очередь — монополии чайная, кофейная и монополия на искрометный сплав для приборов, заменяющих зажигательные спички.

Помимо приведенных общих соображений, склонивших Временное правительство к реформе косвенного обложения путем введения монополий, основанием к тому послужили также некоторые особенности тех видов промышленности, на которые предполагалось распространить эту меру. В области сахарной промышленности состоялся переход от нормирования сахарного производства к нормированию распределения сахара в стране распоряжениями продовольственного ведомства, и дальнейшее развитие этой системы, сосредоточившей в руках правительства регулирование сахарной торговли, с назначением твердых цен приводит последовательно к монополизации сахарного дела государством. Равным образом и в махорочном производстве в целях планомерного распределения махорки между армиею и населением, а также для понижения спекулятивно поднятых цен признано необходимым возложить на продовольственное ведомство регулирование производства и распределение махорки с установлением продельных цен не только на фабрикат, но и на листовой табак, чем создается самое тесное соприкосновение казенного управления с этой отраслью промышленности. В пользу осуществления спичечной и чайной монополий дополнительными доводами послужили указания на резкий подъем в торговле цен спичек и чая, вызванный спекулятивным соглашением промышленников: спичечные фабриканты образовали синдикат, объединивший к концу 1913 г. 97% всего производства спичек в России, а оптовая чайная торговля находится теперь в руках 5—6 крупных фирм, сосредоточивших до 90% всей торговли. Что касается монополии на кофе, в котором Россия испытывает сильный недостаток и цены которого непомерно возросли, то монополизация продажи этого продукта признана своевременною но тем соображениям, что на главном мировом рынке по купле—продаже кофе, в Бразилии, имеются ныне большие запасы его, не имеющие сбыта, причем приобретение их казною и доставка в Россию оказываются вполне доступными и выгодными.[4]

Разрабатывая вопрос о монополиях, Временное правительство не могло не остановиться на мысли, что в тех отраслях промышленности — сахарной, махорочной, спичечной, чайной, — в которых имеется отечественное производство продукта, наиболее прибыльным для казны было бы введение полной монополии в виде монополии не только торговой, но и производственной. Однако от немедленной монополизации собственно производства пришлось воздержаться, так как она является делом технически весьма сложным и требующим больших затрат по выкупу казною частных заводов и фабрик. Поэтому Временное правительство ограничилось решением ввести лишь торговые монополии сахара, махорки, спичек и чая. Относительно же кофе такое направление дела вызывалось самою постановкою его, так как в России кофейных плантаций не имеется и все потребное количество кофе доставляется из-за границы. Но по отношению к искрометному сплаву, применяемому для зажигательных приборов, заменяющих спички, предполагается установить монополию на условиях но только продажи, но и производства такого сплава средствами казны, так как производство его лишь недавно возникло в России, не успело еще развиться, но имеет большую будущность при легкости и простоте выработки этого сплава. Наряду с монополизацией его имеется в виду, как указано ниже, установить акциз на зажигательные приборы, для которых сплав изготовляется.

Установление монополий предполагается на следующих главнейших основаниях. Казне присваивается исключительное право на продажу внутри России подчиняемых монополии продуктов, а также на вывоз их за границу и привоз из-за границы. Продукты внутреннего производства приобретаются казною на частных заводах или фабриках. Приемка их производится по ценам, определяемым министром финансов в зависимости от стоимости производства, причем для выяснения последней особо уполномоченным министром финансов лицам предоставляется осматривать торговые книги и документы соответствующих заводов или фабрик. Выпуск продуктов из мест их выделки происходит по распоряжению Главного управления неокладных сборов и подведомственных ему акцизных управлений, на которые возлагается заведование монопольными операциями. Продажа монопольных продуктов производится казною из соответствующих заводов и фабрик, из казенных складов и лавок и из тех торговых заведений, содержимых частными лицами или кооперативными и другими организациями, которым такая продажа будет казною поручена на комиссионных началах. Высший и низший размеры продажных цен устанавливаются законодательным порядком, и в пределах этих размеров продажные цены назначаются министром финансов. Пределы продажных цен намечены: для сахарного песка — от 37 руб. 20 коп. до 57 руб. 20 коп. за пуд, для рафинада — от 40 до 60 руб. за пуд; для табака, махорки — от 1 руб. 44 коп. до 2 руб. 40 коп. за фунт и для махорочных папирос — от 6 до 10 руб. за тысячу шт.; для спичек — от 8 до 12 коп. за коробку, содержащую не свыше 65 спичек, при большем же содержании спичек в коробке цены соответственно повышаются; для чая черного рассыпного и зеленого рассыпного — от 3 до 16 руб. за фунт, для плиточного — от 2 до 8 руб. за фунт, для черного кирпичного — от 1 до 6 руб. за фунт и для зеленого кирпичного — от 80 коп. до 6 руб. за фунт; для кофе — от 2 руб. 50 коп. до 5 руб. за фунт сырого кофе. Необходимые на ведение казенных операций кредиты отпускаются из средств Государственного казначейства общим сметным порядком,, вырученные же от продажи продуктов суммы зачисляются в доход казны по подлежащим сметным подразделениям. Министру финансов по соглашению с Государственным контролером предоставляется устанавливать порядок счетоводства и отчетности по этим операциям и порядок взноса в казначейства вырученных денег. Кроме того, на министра финансов возлагается устанавливать кондиции, которым должны удовлетворять продукты, приобретаемые казною у производителей, определять условия выпуска их из заводов и фабрик, устанавливать размеры вознаграждения частных торговцев и кооперативных организаций за продажу ими этих продуктов и, наконец, издавать подробные правила в развитие общих положений по монополиям с тем, однако, чтобы правила эти не касались предметов и дел, по свойству своему подлежащих судебному или законодательному рассмотрению.

Помимо приведенных общих положений, в постановления о монополиях введены некоторые правила, обусловленные особенностями той или другой из монополизируемых казною промышленностей. В постановлениях о сахарной и махорочной монополиях указывается, что до минования чрезвычайных обстоятельств военного времени снабжение страны сахаром и махоркою должно производиться по плану, определяемому Министерством продовольствия. В сахарной монополии предусматривается, кроме того, возможность рафинирования сахара на казенных заводах. Подобные же указания содержатся и в постановлениях о спичечной и чайной монополиях: в первом постановлении — относительно права казны производить выделку спичек собственными средствами, а во втором — относительно заготовки чая отечественного производства на устраиваемых казною фабриках, открытия казною развесочных и запасных складов по очистке, развеске, упаковке и хранению чая, а также открытия необходимых для обслуживания чайной монополии предприятий (лабораторий, заводов для использования отбросов производства и др.). Что касается монополии продажи кофе, которое, как упомянуто, получается исключительно из-за границы, то в постановлении об'этой монополии не упоминается о закупке кофе внутри страны.

В ряду распоряжений, касающихся введения монополий, следует упомянуть еще предположенное Временным правительством усовершенствование уже существующей монополии выделки и продажи игральных карт. Операция эта, составляя исключительную привилегию воспитательных домов, осуществлялась бывшим ведомством императрицы Марии, а засим Министерством призрения в отступление от общих начал бюджетного права, без участия законодательных учреждений и Министерства финансов в распоряжении доходов от карт. Передача карточной фабрики и дохода с карт в ведение Министерства финансов оправдывается, несомненно, фискальными интересами, так как при предполагаемом изготовлении карт средствами Экспедиции заготовления государственных бумаг и при возможном значительном увеличении цены карт доход от карточной монополии может дать весьма крупное приращение. Вместе с тем передача карточной фабрики с земельным участком ее и с инвентарем в ведение Экспедиции заготовления государственных бумаг разрешает уже назревший вопрос о необходимости расширить производительность экспедиции, доведенную ныне до крайнего напряжения.

Что касается деятельности Временного правительства в области акцизного обложения, то в этом отношении уже произведено повышение акциза на все вообще табачные изделия и предполагается в ближайшую очередь повышение акциза: на нефтяные продукты, на спирт, поступающий на выделку лака и политуры, виноградные, плодовые, ягодные и изюмные вина, прессованные дрожжи, гильзы и разрезанную папиросную бумагу, а также — в виде временной меры, впредь до введения чайной монополии — на чай. Кроме того, устанавливаются новые акцизы с крахмального сахара, с сахарина и с зажигательных приборов, заменяющих спички, и разработан законопроект обложения электрической энергии.

Повышение акциза на табачные изделия осуществлено постановлением Временного правительства 19 июля 1917 г. в связи с повышением предельных продажных цен на эти изделия.[5] Продажные табачные цены, высший предел которых определяется законодательным порядком и в состав которых входит акцизная ставка, оказались еще в конце 1916 г. слишком тесными для фабрикантов вследствие вызванного войною удорожания материалов производства и рабочих рук, а потому были значительно повышены приведенным постановлением Временного правительства, причем повышение это было произведено не только в мере удорожания производства, но и в соответствии с надобностями казны. В новом табачном тарифе акцизные ставки увеличены по сравнению с прежними по отдельным сортам на 28.9—85.1%, а предельная цена — на 50—138.9%. Повышение акциза и предельных цен было распространено тогда также и на махорочные изделия. При разработке упомянутой выше меры о замене махорочного акциза махорочной монополией Временное правительство внимательно останавливалось на вопросе о монополизации не только махорочной торговли, но также и торговли всеми остальными видами табачных изделий, приготовляемых из туземных желтых листовых Табаков высшего качества (немахорочных и из привозных иностранных Табаков), но вынуждено было отнестись отрицательно к установлению в настоящее время столь широкой табачной монополии, так как в отличие от махорки культура желтых Табаков дает весьма разнообразный по достоинству продукт, служащий материалом для выпускаемых фабриками многих сортов табачных изделий, чем и создаются технические затруднения при чрезвычайно тяжелых условиях военного времени по немедленному применению монопольной системы и в этой области табачного производства.

В отношении нефтяных продуктов был также рассмотрен и получил отрицательное разрешение вопрос об установлении нефтяной монополии вместо взимания акциза с этих продуктов. В ряде предприятий добывающей промышленности нефтедобывание нужно признать наименее обеспеченным в смысле верного и прочного успеха. По самым условиям залегания нефти размер ее добычи не подвергается точному учету и благонадежность месторождения, установленная разведкою, еще не гарантирует прочности дела. В этой обстановке случайностей и непредвиденных обстоятельств, в которой происходят буровые работы, при непостоянстве добычи и трудности предварительного установления ее размера элементы риска и гадательности резко характеризуют частные нефтепромышленные предприятия. Но в предприятих государственных эти элементы не должны иметь места. С другой стороны, организация добычи нефти казною на всей громадной площади нефтеносных земель потребовала бы таких расходов, исполнение которых было бы крайне затруднительно для Государственного казначейства и в менее тяжелых обстоятельствах. При невозможности поэтому полной монополизации нефтяного дела по ближайшем рассмотрении оказался также неприемлемым в настоящее время переход в руки казны менее сложной отрасли дела — одной торговли нефтяными товарами. При этой системе добытая нефть поступала бы в распоряжение казны по назначенным ценам, превышающим себестоимость нефти на величину некоторой нормальной прибыли. При фиксации же этой прибыли, которая была установлена в интересах государства в наименьшем размере, был бы устранен главный стимул к напряженности работы во всех отраслях нефтяного дела: в торговле — к распространению товара и организации новых рынков; в нефтедобывании — к развитию интенсивного бурения, а следовательно, и к повышению общей добычи введением в разработку и новых площадей, и глубоких горизонтов. Нужно при этом отметить, что хотя нефтедобывание существует в России с давних времен, но исконные нефтяные площади явно клонятся к упадку, новые же, равноценные им по производительности земли, еще не найдены. Между тем, отпугивая низкой доходностью местные и иностранные капиталы, частичная казенная монополия ограничила бы деятельность частного нефтедобывания одними старыми, оскудевшими районами, обрекая его на неизбежное сокращение. С другой стороны, для выяснения в конкретной величине возможной прибыльности казенной продажи нефтяных продуктов не имеется даже и приблизительных данных. Но приведенным соображениям увеличение нефтяного дохода оказалось наиболее достижимым посредством повышения акциза на нефтяные продукты: на осветительные нефтяные масла — до 2 руб. 80 коп. с пуда, а на остальные нефтяные продукты (кроме обращаемых на надобности обороны и освобожденных от обложения бензола, толуола и ксилола) — до 4 руб. 80 коп. с пуда.[6]

Повышение других, перечисленных выше видов акцизного обложения, имеющих второстепенное значение по размеру дохода, предположено в следующих величинах. Со спирта, отпускаемого на выделку лака и политуры, и с прессованных дрожжей — вдвое против существующего, а именно: до 16 коп. за градус спирта, до 80 коп. с фунта дрожжей внутреннего производства и до 90 коп. с фунта привозимых из-за границы дрожжей. С виноградных, плодовых и ягодных вин тихих до 12 руб. с ведра, а с таких же игристых и изюмных вин до 20 руб. с ведра. Акциз с папиросных гильз увеличивается до 16 коп. с сотни гильз и до 5 коп. с книжки или пачки папиросной бумаги, содержащей не свыше 50 листков. Повышение же акциза на чай предположено лишь в виде временной меры, впредь до введения казенной чайной монополии, которая не может состояться в близком будущем вследствие необходимости значительных подготовительных работ.

Из новых обложений намечается акциз на крахмальный сахар, сахарин и зажигательные приборы, заменяющие спички. Выработка крахмального сахара, выпускаемого из заводов почти исключительно в виде крахмальной патоки, хотя и не особенно значительна, но представляет достаточно укрепившуюся и прибыльную отрасль отечественной промышленности, которой отнюдь нельзя пренебрегать при изыскании источников для усиления средств Государственного казначейства. Предполагается обложить этот сахар акцизом в том же размере, какой установлен для свекловичного сахара, а именно — в 2 руб. 80 коп. с пуда. Несомненно, что наиболее обильные поступления дохода могли бы получаться из этого нового источника при условии подчинения крахмально-сахарной промышленности тому же приему монопольного хозяйства, который установлен ныне по отношению к промышленности свеклосахарной. Это и имелось в виду при введении казенной сахарной монополии. Однако предварительно осуществления такой меры признано полезным подчинить крахмально-сахарные продукты акцизному обложению. Независимо от целесообразности акцизного учета сахара и при действии монополии учет этот имел бы особое значение в переходное перед введением монополии время в качестве меры подготовительной, так как поставил бы акцизный надзор в тесное соприкосновение с крахмально-сахарными заводами, дал бы ему возможность близко ознакомиться с условия ми их действия и создал бы для него такой же опыт, какой приобретен им в области свеклосахарного производства, и должен обеспечить проведение в жизнь казенной монополии. Акциз с сахарина, как отечественной выделки, так и привозного, устанавливается в связи с разрешением употреблять этот препарат на время войны при промышленном изготовлении некоторых пищевых продуктов и напитков. С допущением сахарина в качестве заместителя сахара, естественно, возник вопрос об обложении сахарина акцизом в той же мере, в какой он был бы взыскан с замененного сахарином сахара. В соответствии с существующим акцизом на сахар и со сладостью сахарина, коэффициент которой превышает 400 сравнительно со сладостью сахара, а также по соображению с продажными ценами сахара и сахарина акциз на сахарин определен в размере 25 коп. с одного грамма (вес сахарина исчисляется обычно по метрической системе). Что касается акциза на зажигательные приборы, заменяющие спички, то акциз на них устанавливается, как упомянуто, в связи с монополией искрометного сплава для этих приборов и предполагается: по 1 руб. 25 коп. с каждого прибора из обыкновенного металла, по 5 руб. — с серебряного прибора и по 20 руб. — с золотого или платинового, с повышением этих ставок вдвое для приборов, привозимых из-за границы.

Финансовое значение приведенных выше преобразований косвенного обложения по главнейшим его видам выясняется из следующей таблицы, в которой наряду с действительными доходными поступлениями в 1913 и 1916 гг. приводятся расчетные цифры ожидаемого в будущем дохода (млн руб.).

Таким образом, принятая Временным правительством программа акцизного обложения и введения новых монополий увеличит доход казны, по сравнению с таковыми поступлениями за 1916 г., на 2 592 700 000 руб.

Независимо от приведенных коренных постановлений и предположений в области руководительства косвенными налогами Временное правительство осуществило ряд мер, направленных к улучшению хода подчиненных акцизному обложению производств и к облегчению условий действия их. В числе этих мер можно отметить следующие.

По сахарному производству продолжено до 1 сентября 1918 г. разрешение беспошлинного ввоза в Россию иностранного сахара с оплатой его внутренним акцизом в количестве не свыше 20 млн пуд.

До начала переживаемой войны крупную роль в бюджете нашего государства играл питейный доход, преимущественно от продажи казенного вина, установленный в 1895 г. первоначально в четырех восточных губерниях и постепенно распространенный на все губернии и области России, кроме Закавказья, Туркестана, Амурской, Камчатской и Приморской областей. За последний до начала войны 1913 г. питейный доход при общем поступлении всех обыкновенных доходов в 3 417 359 530 руб. составил 953 028 184 руб., причем от продажи казенного вина поступило в Государственное казначейство 886 860 338 руб. По объявлении в 1914 г. войны продажа крепких напитков была повсеместно воспрещена до окончания мобилизации, а затем ввиду выяснившихся в первое время благотворных последствий такой меры воспрещение это было продолжено до окончания военного времени с некоторыми лишь незначительными изъятиями в отношении пива и виноградных вин. Применение этих изъятий не имело, однако, почти места, так как общественные самоуправления широко воспользовались предоставленным им Положением бывш. Совета министров 13 октября 1914 г.[9] правом полного воспрещения продажи крепких напитков. Наряду с этим в целях борьбы с возможными проявлениями нетрезвости Положением бывш. Совета министров 10 июля 1915 г.[10] были значительно усилены уголовные кары за тайную выделку и незаконное распространение крепких напитков и за появление в публичном месте в состоянии явного опьянения.

Поступавшие отовсюду сведения о подъеме, в связи с прекращением продажи крепких напитков, производительности труда и экономического благосостояния населения и возникавшие опасения, что в случае возобновления питейной торговли по окончании войны возродится прежнее пьянство со всеми нежелательными последствиями, побудили группу членов Государственной думы внести 1 августа 1915 г. законодательное предположение об утверждении на вечные времена в Российском государстве трезвости. Начала этого законодательного предположения встретили живое сочувствие в среде Государственной думы и широких общественных кругах и были одобрены '16 июня 1916 г. общим собранием Государственной думы. Однако законопроект этот не был рассмотрен Государственным советом ввиду происшедшего 28 февраля с. г. государственного переворота.

По образовании Временного правительства первого состава одной из первых его забот явилось осуществление одобренного Государственной думой четвертого созыва проекта закона об утверждении в стране трезвости, и 27 марта Временным правительством было издано в полном соответствии с принятым Государственной думой проектом постановление о воспрещении продажи крепких напитков[11] на питьевое потребление...[12]