V. Местные бюджеты

V. Местные бюджеты

Государственный бюджет, как оперативный план в системе советских финансов, дополняется сложною по своему составу системой местного бюджета.

Местные бюджеты по объему мобилизуемых ими ресурсов занимают в системе финансового плана видное место. Достаточно указать, что по сводному плану нетто финансирования, т. е по всему финансовому плану, предположена за все пятилетие финансовая мобилизация 76,7 млрд. руб., из коих 40,8 млрд. рублей пройдет по оперативным бюджетным планам нетто. Из этих 40,8 млрд. на государственный бюджет упадет 27,4 млрд., а на местные бюджеты 13,4 млрд., или почти целая треть всех бюджетных ресурсов нетто. Оперативно же в системе местного бюджета обернется более крупная сумма, до 18,5 млрд. руб., так как к местным ресурсам следует прибавить финансы коммунального хозяйства.

Уже одно это обстоятельство совершенно ясно показывает значительную зависимость общего финансового плана от системы местных финансов.

Но есть и другое обстоятельство, которое подчеркивает эту зависимость.

Местный бюджет в одном случае продолжает линию государственного бюджета, как фактора общехозяйственного плана. Местный бюджет направляет на финансирование народного хозяйства весьма значительные ресурсы, тем самым дополняя вклад в это наиболее важное дело государственного бюджета. Из 20 млрд. руб. (по счету нетто), направляемых на финансирование народного хозяйства по всей бюджетной системе, четвертую часть дает система местного бюджета. В другом случае местный бюджет меняется ролью с государственным бюджетом и занимает первенствующую позицию. Это происходит в области социально-культурных расходов, где из общей массы бюджетных ресурсов в 9,9 млрд. руб. государственный бюджет дает 3,6 млрд. руб., а местный — 6,3 млрд. руб. Так как социально культурные расходы являются естественным и необходимым спутником индустриализации страны, то отсюда ясна величайшая и ответственнейшая роль местных бюджетов как в общем хозяйственном плане, так и в финансовом плане в особенности.

В отношении местного бюджета планирование по необходимости обладает ограниченной силой действия, и для гарантирования полного содействия местного бюджета финансовому плану в выполнении стоящих перед ним задач по мобилизации ресурсов представляется целесообразным снабдить систему местных бюджетов достаточными средствами. В этом лежит залог всех плановых расчетов на возможности местных бюджетов. Финансовый план следующим образом наметил темпы роста бюджетов за пятилетие:

Не трудно заметить большое различие между обоими вариантами. В отправном варианте рост местного бюджета уступает росту государственного бюджета, а в оптимальном — наоборот. Это объясняется тем, что в отправном варианте государственный бюджет передает местному пониженную долю ресурсов, получаемых от использования через промысловый налог разрыва между ценою и себестоимостью промышленной продукции. Эту недодачу можно определить приблизительно в 600 млн. руб., и вызывается она соображениями баланса, а также большей уверенностью в распределительной функции государственного бюджета. Так как этот маневр создает в местном бюджете повышенную, но неизбежную напряженность, то первой задачей оптимального финансового плана было возможное ослабление этой напряженности и повышение процента отчислений в местный бюджет дохода от промыслового обложения. Отчисления от указанного налога в местный бюджет составляют по первому варианту 4,3 млрд. руб., а по второму — 5,0 млрд. руб.

Доходы местного бюджета в значительной мере зависят от доходной программы единого государственного бюджета. В этом можно видеть и сильную, и слабую сторону местного бюджета, что ярко и проявилось на различии прироста местных финансов по отправному и оптимальному вариантам. Из общей массы ресурсов местного бюджета по отправному варианту в 13,6 млрд. руб. на долю отчислений из государственного бюджета приходится 7,3 млрд. руб. (отчисления от промыслового налога взяты в размере 56,5%). Во втором варианте из 15 млрд. руб. отчислений приходится на 8 млрд. руб., т. е. в первом случае отчисления составляют немного менее 54%, а во втором — они равны 69% всех доходов местного бюджета. Такая зависимость местного бюджета от государственного в одних случаях выгодна для местного бюджета, а в других невыгодна. Так, например, широкая программа государственных займов и бюджетный маневр по использованию разрыва между ценой и себестоимостью приносят местному бюджету обильные ресурсы. Проектировка стабильных норм обложения по единому сельскохозяйственному налогу уже явно невыгодна для местных бюджетов. Для целого ряда оперативных местных бюджетов в чисто сельскохозяйственных районах выгоды по одним источникам никоим образом не покрывают невыгод по другим. С другой стороны, и государственный бюджет ощущает невыгоды такой спайки финансовых источников. Для того, чтобы парализовать по мере возможности невыгодные стороны, вытекающие для местного бюджета из стабильности с.‑х. обложения, нужно было запроектировать удвоенный (50% вместо 25%) размер местной надбавки к государственному подоходному налогу. Это и отяжеляет данный финансовый источник и суживает для государственного бюджета перспективы в области подоходного обложения.

В общем выводе следует сказать, что анализ местного бюджета методом финансового плана приводит к заключению о необходимости усиления постоянных источников местного бюджета, так как в этом усилении лежит наибольшая гарантия реальности плановых расчетов на содействие местных финансов общим усилиям и целям хозяйственного плана.

Кроме этого аргумента, весьма ценного с точки зрения общего плана, к тому же выводу неизбежно приводит соображение о том, что на плечах местного бюджета лежат большие задачи культурного строительства, создающего здоровые условия для осуществления великого замысла об индустриализации народного хозяйства.

Следующая таблица языком цифр покажет работу местного бюджета в прошлом пятилетии (1923/24‑1927/28 гг.) и намеченный план на будущее пятилетие (в млн. руб.):

В государственном бюджете центральное место занимают расходы по финансированию народного хозяйства, а в местном — социально-культурные. Таково разделение труда между двумя бюджетными системами.

Обильные ассигнования по местному бюджету на социально-культурные цели делают его главным фактором двух планов — просвещения и здравоохранения. Из общей массы намеченных по 8 источникам ресурсов, затрачиваемых на просвещение, в сумме 9.646 млн. руб., местный бюджет дает 4.330 млн. руб. По здравоохранению на местный бюджет приходится 1.600 млн. руб. из 4.200 млн. руб. по всему финансовому плану здравоохранения. Задача всеобщего обучения во многом зависит от местного бюджета, от него же зависит и повышение качественной работы в области народного просвещения. Ставка заработной платы учителя повышается с 47 руб. до 80‑85 руб. к концу пятилетия. Разумеется, социально-культурные потребности в стране, вынужденной наверстывать вековую отсталость, безграничны. Поэтому нет ничего удивительного в том, что оперативные планы социально-культурной работы с трудом укладываются в намеченные финансовые рамки. На почве этой ограниченной емкости бюджетных источников родилось стремление финансового плана усилить финансирование социально-культурных потребностей за счет других источников.[1] Среди этих источников есть один, оказывающий своеобразное действие на местный бюджет. Это — самообложение населения на просвещенческие нужды, главным образом, на школьное строительство. Самообложение усиливает рост школьной сети и тем самым ускоряет решение одной из трудных задач, стоящих перед местным бюджетом. Но, с другой стороны, облегчая местному бюджету капитальные затраты в области школьного дела, самообложение одновременно создает причину более быстрого роста текущих расходов местного бюджета на содержание школьной сети.

Второй крупный по своему удельному весу расход местного бюджета имеет своею целью производство капитальных вложений в различные отрасли местного хозяйства. Об этих вложениях дает представление следующая таблица (в млн. руб.):

В только что приведенной таблице суммированы капитальные вложения местного бюджета в различные отрасли народного хозяйства и местной культурной жизни. Общий же финансовый план дает подсчет вложениям местного бюджета в более широком охвате, например, считая и его затраты на пополнение оборотных средств. При таком подсчете 4.101 млн. руб. поднимаются в отправном варианте до 4.936 млн. руб. по одной группе народно-хозяйственных планов.

Беглый обзор капитальных вложений местного бюджета обнаруживает наиболее слабые пункты программы, слабые потому, что недостаточность ресурсов не позволила развернуть более широкие перспективы финансирования. Можно указать в качестве иллюстрации на две цифры. Финансирование дорожного строительства по местному бюджету запроектировано в размере 540 млн. руб. (640 млн. руб. по оптимальному варианту). Дороги местного значения протяжением свыше 1 млн. км являются наиболее запущенной областью народного хозяйства. За предшествующие 5 лет местный бюджет израсходовал на эти дороги 160 млн. руб. Следовательно, план на новое пятилетие намечает прирост этого расхода по первому варианту в размере около 240%. Но так как запущенность дорог чрезмерна, естественно, что даже такой, с бюджетной точки зрения, большой скачок в дорожном ассигновании, разумеется, мало помогает делу. В таком же положении находится и вопрос о городском благоустройстве. Подобно дорожному строительству, городское благоустройство испытывает острую потребность в крупнейших капитальных вложениях, но более острая потребность в жилищном фонде заставила разбить более чем миллиардное ассигнование на коммунальное имущество на две неравные части, из которых большая уходит на финансирование жилищного фонда (823 млн. руб. и 891 млн. руб.), а меньшая (338 млн. и 531 млн. руб.) на городское благоустройство.

Во всех трех названных случаях — дороги, жилье и благоустройство — приходится считаться с наследием прошлого. Это наследие — одно из самых убогих. Разрешить все эти проблемы в одно пятилетие, полностью открывающее после восстановительного периода эпоху реконструкции, нет экономической возможности. Оптимальный план местного хозяйства делает установку на привлечение иностранного капитала в муниципальные концессии. Но этот расчет обусловлен внешнеполитическим фактором. Гораздо более надежен расчет на то, что коммунальная проблема, будет поставлена во всю ширь во второе пятилетие, к началу которого строительный индекс должен быть снижен на 50%, промышленная продукция, в особенности по группе “А”, получит мощное развитие, тогда и слабые места местной программы легче будет выдвинуть на первый план и еще легче будет дать назревшим потребностям местной жизни более полное удовлетворение. Но уже и в планируемом пятилетии местная промышленность, вложение в которую достигает крупной суммы в 900‑1.000 млн. руб., берет совершенно правильный курс на более интенсивное развертывание строительной отрасли. Этот курс особенно будет оценен тогда, когда более свободные перспективы финансирования сделают возможным широкий размах местного строительства, в особенности в области городского благоустройства. У местного хозяйства есть еще одна до сих пор слабо использованная и плохо организованная возможность усиления своей созидательной работы. Это — привлеченные средства, о которых мы уже говорили. В дорожном деле эти средства непланового сектора народного хозяйства могут и должны сыграть очень важную роль и получить значительный удельный вес.

В общем выводе следует сказать, что намеченное финансовым планом почти полное удвоение ресурсов местного бюджета представляется фактором огромной важности, дающим возможность произвести в местном хозяйстве решительные и большие сдвиги. Выявленная тем же планом недостаточная обслуженность некоторых отраслей местного хозяйства ставит на очередь вопрос о пересмотре основ местного финансового хозяйства в сторону дальнейшего увеличения его финансовых источников.

Примечание:

[1] Этим объясняется, главным образом, тот факт, что, например, работа по народному просвещению финансируется из целых восьми источников.