Глава двадцать первая. Общие основы исполнения бюджетов
Утверждённый бюджет обращается к исполнению.
Бюджет исполняется соответствующими финансовыми органами (только сельские бюджеты исполняются самими сельсоветами). На них возложены организация поступления и расходования бюджетных средств, финансирование учреждений и предприятий, учёт и отчётность по доходам и расходам, контроль за выполнением всеми учреждениями и предприятиями своих обязательств перед бюджетом и за законностью и правильностью расходования средств, а также взимание государственных и местных налогов и сборов и размещение государственных займов. Вместе с тем в исполнении бюджета участвует кассовый аппарат, который непосредственно принимает и концентрирует бюджетные средства и выдаёт их по назначению. Сметы и балансы доходов и расходов исполняются многочисленными учреждениями и хозяйственными организациями, администрирующими доходные источники и расходующими бюджетные средства.
Весь процесс исполнения бюджетов точно регламентирован законодательством и инструкциями Наркомфина СССР с целью обеспечить выполнение бюджетного плана, устранить перебои в финансировании, немедленно отражающиеся на народном хозяйстве и строительстве, а также возможность всякого рода злоупотреблений. При этом установлены чёткий порядок исполнения бюджета, взаимоотношения участвующих в нём учреждений и лиц, их права, обязанности и ответственность1.
1 «Правила исполнения единого государственного и местных бюджетов я операций по внебюджетным средствам и депозитам». Изд. Наркомфина СССР, 1934 г. «Инструкция по кассовому исполнению государственного бюджета СССР, внебюджетным средствам и депозитам». Изд. Госбанка СССР, 1940 г.
Исполнение бюджета отнюдь не сводится к механическому осуществлению операций по приёму, расходованию и учёту бюджетных средств, а представляет собой один из основных этапов бюджетного планирования.
Так как бюджет является основным и ведущим финансовым планом социалистического государства, то его исполнение подчиняется общим принципам исполнения народнохозяйственного плана.
Составление плана — это лишь начало планирования.
«Только бюрократы могут думать, — указывает товарищ Сталин, — что плановая работа заканчивается составлением плана. Составление плана есть лишь начало планирования. Настоящее плановое руководство развёртывается лишь после составления плана, после проверки на местах, в ходе осуществления, исправления и уточнения плана»1.
План не воплощается в жизнь самотёком, — необходимо организовать его выполнение. Неотъемлемым элементом этой организации и планового руководства служит проверка выполнения плана. «Если же план не связан с проверкой исполнения, то он превращается в бумажку, в пустышку» (В. Молотов, доклад на XVIII съезде партии о третьем пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР).
Проверка выполнения планов предупреждает возникновение диспропорций в хозяйстве, вскрывает резервы и позволяет своевременно внести поправки в соответствии с результатами фактического выполнения планов.
Методом, сочетающим проверку выполнения планов с их корректированием в процессе выполнения, является составление планов на отдельные отрезки года на основе годовых планов.
«Нельзя считать планирование хорошим, — указывал товарищ Молотов в докладе на XVIII съезде партии, — если оно не считается с ходом выполнения плана. Такое кабинетное, оторванное от жизни планирование дёшево стоит. Планирование не сводится к составлению груды таблиц с цифрами вне зависимости от хода выполнения плана... Планы нам нужны для того, чтобы иметь правильную линию в хозяйственной работе. Планы нам нужны по отраслям и по районам, по годам и по более коротким периодам, с правильной увязкой отдельных частей и сроков выполнения плана. В соответствии с результатами фактического выполнения плана необходимо вносить коррективы по отдельным отраслям, районам и срокам выполнения плана»2.
Поэтому непосредственным продолжением годового планирования служит составление и утверждение квартальных народнохозяйственных и оперативных планов. Квартальные планы конкретизируют выполнение заданий годового плана на квартал, вносят в годовой план уточнения в соответствии с возможностями и ресурсами, вновь выявленными в ходе его выполнения, закрепляют достигнутые успехи, активизируют отстающие участки и устраняют вскрытые недочёты. Применение квартальных планов усиливает действенность и маневренность годового плана.
Квартальные народнохозяйственные планы устанавливают для всех отраслей хозяйства количественные и качественные показатели (объём производства и капитальных работ, снижение себестоимости, фонды заработной платы, товарооборот и пр.). Поскольку бюджет покоится на показателях народнохозяйственного плана, квартальные народнохозяйственные планы предопределяют как величину бюджетных доходов квартала, так и объём и направление расходов и тем самым обязывают к квартальному бюджетному планированию. Однако последнее обусловлено не только этой зависимостью, но и тем, что сам бюджет представляет собой, план, которому в силу его природы присущи указанные выше общие принципы планирования.
Доходная часть бюджетов не должна исполняться самотёком. Непрерывное усиление источников доходов и изыскание новых — таково руководящее начало в борьбе за максимальную эффективность использования предусмотренных планом ресурсов, которое обеспечивается выявлением и вовлечением в бюджет имеющихся в хозяйстве резервов. Отсюда возникает необходимость периодического пересмотра плана доходов для активизации отстающих участков и закрепления достигнутых успехов в выполнении плана.
Исполнение расходной части бюджетов нельзя сводить к финансированию в течение года путём автоматического отпуска бюджетных средств. Общий принцип бюджетного финансирования заключается в том, что бюджетные средства отпускаются не под план вообще, а в соответствии с фактическим выполнением количественных и качественных показателей производственно-оперативных планов и в меру освоения ранее выданных средств. В частности, строительство финансируется в соответствии с его ходом, обеспеченностью материалами и кадрами рабочих и выполнением заданий по стоимости; финансирование учебных заведений производится на основе фактического развёртывания их сети и наличия контингентов учащихся, финансирование больниц — в соответствии с фактическим числом коек и т. п.
Всё это требует при исполнении годового бюджета гибкой маневренности в финансировании. Квартальное бюджетное планирование призвано уточнять размеры бюджетных ассигнований учреждениям и хозяйственным организациям в зависимости от хода фактического выполнения ими производственно-оперативных планов и обеспечивать проведение жёсткого режима экономии в расходах.
Наконец, вследствие неравномерности поступления доходов и расходования средств в течение года, для своевременного осуществления основных затрат и устранения перебоев в финансировании учреждений, возникает необходимость в планировании исполнения бюджетов с учетом сроков поступления доходов, сезонности и срочности в расходовании средств.
В силу этих соображений для, непосредственного продолжения годового бюджетного планирования и планового руководства по всем бюджетам составляются квартальные планы их исполнения. Они строятся на основе квартальных народнохозяйственных планов, утверждённых годовых бюджетов, отчётов об их исполнении за предшествующий период года, заданий вышестоящих финорганов о поступлении доходов в предстоящем квартале и проектов (заявок) наркоматов и отделов исполкомов о доходах и расходах на квартал.
Проекты (заявки) наркоматов и отделов исполкомов о доходах и расходах составляются по полной бюджетной классификации и представляются финорганам с приложением балансов доходов и расходов по подведомственному хозяйству, плановых фондов зарплаты бюджетных учреждений и объяснительной записки. В записке приводятся расчёты, обоснования и положенные в основу квартальных планов производственно-оперативные и финансовые показатели (сеть учреждений, контингенты, продукция предприятий, себестоимость, наличие оборотных средств к началу квартала и т. п.).
Ведомственные проектировки капитальных вложений анализируются финансовыми органами на основе оценки освоения средств за предшествующие кварталы (по материалам спецбанков) и правильности определения источников финансирования на планируемый квартал. Проектировка по оборотным средствам проверяется с точки зрения их фактического состояния к началу планируемого квартала, соответствия нормативам и необходимого прироста в планируемом квартале в меру увеличения производственной программы. По социально-культурным учреждениям производится оценка исполнения бюджета за предшествующие кварталы и выявляются фактические контингенты и действующая сеть.
В расходную часть квартального плана исполнения бюджета включаются все расходы, которые должны быть произведены в планируемом квартале. При этом расходы по финансированию народного хозяйства определяются в соответствии с показателями его развития на планируемый квартал; по финансированию социально-культурных учреждений — на содержание как действующей к началу планируемого квартала сети учреждений с обслуживаемыми контингентами, так и развертываемой по квартальному плану; по финансированию органов управления — на содержание существующей сети, а прочих расходов — в зависимости от их необходимости и срочности.
Исчисление объёма расходов производится с учётом их сезонности (заготовка топлива, подготовка к новому учебному году, выплата заработной платы учителям за отпускной период и т. п.), а также тех расходов, которые были предусмотрены в планах на предшествующие кварталы и не были своевременно выполнены, но безусловно необходимы.
Предусмотренные в квартальных планах исполнения бюджетов ассигнования вместе с отпущенными ранее средствами не должны превышать годовых назначений, если дополнительные ассигнования не утверждены в установленном порядке.
В доходной части квартальных планов назначения устанавливаются не только соответственно срокам и размерам платежей, предусмотренных годовым бюджетом, но и с учётом сумм, не поступивших в предшествующий период, а также заданий по максимальной мобилизации ресурсов и с непосредственной оценкой предстоящих возможностей их реализации.
Расчёты доходов составляются на основании квартальных балансов доходов и расходов хозорганов и заданий вышестоящих финорганов по поступлению государственных налогов и доходов. Все прочие доходы планируются на основании годовых назначений с учётом поступлений за прошлые кварталы и установленных для них сроков. В квартальных планах доходов учитываются остатки бюджетных средств на начало планируемого квартала (в местных бюджетах — на текущих счетах как местного бюджета, так и распорядителей кредитов).
В квартальные планы исполнения бюджета включаются за его итогами, но в балансе плана, поступления и возвраты краткосрочных ссуд, а также взаимные расчёты с вышестоящими и нижестоящими бюджетами.
Квартальные планы исполнения бюджетов составляются в доходной части по каждому источнику в отдельности, в расходной части союзного и республиканских бюджетов — по разделам, а местных бюджетов — по отраслям, хозяйства (сельских и поселковых — по полной бюджетной классификации).
Квартальные планы исполнения бюджетов составляются по следующей форме:
Финансовые органы составляют также квартальные планы передачи в нижестоящие бюджеты пособий из фондов регулирования и дотаций или изъятия доходов в фонды регулирования, а также определяют фонды заработной платы для каждого ведомства, состоящего на планируемом бюджете, и каждого нижестоящего бюджета (республики, области, района, города, села). По районным и городским бюджетам составляется также квартальный план распределения накоплений районной и городской промышленности, а по областным (краевым) и республиканским бюджетам автономных республик и союзных республик, не имеющих областного деления, — план отчислений в республиканский или областной фонд развития районной промышленности и распределения этого фонда.
В соответствии с постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 7 января 1941 г. «О мероприятиях по увеличению производства товаров широкого потребления и продовольствия из местного сырья», в планах распределения накоплений районной и городской промышленности предусматриваются:
а) общий размер накоплений промышленности в планируемом квартале; б) размер этих накоплений, используемых на жилищное и культурно-бытовое строительство и благоустройство (до 25%) сверх сумм, предусмотренных на эти цели за счёт других источников; в) размер накоплений, направляемых в соответствии с решениями СНК АССР, областных (краевых) исполкомов и СНК союзных республик, не имеющих областного деления, в областной (краевой) или республиканский фонд развития районной промышленности; г) размер накоплений, используемых на капитальные затраты для организации предприятий по производству товаров широкого потребления и продовольствия из местного сырья, а также на прирост собственных оборотных средств и другие мероприятия, предусмотренные финансовым планом районной или городской промышленности.
Кроме того, если в районе или городе организовано несколько отраслевых промкомбинатов и возникла необходимость передачи средств одного промкомбината другому, финансовые отделы определяют размеры средств районной или городской промышленности, перераспределяемых через районный или городской бюджет.
В квартальный план исполнения районного или городского бюджета включаются отчисления на жилищное и культурно-бытовое строительство и в фонд развития районной промышленности, а также суммы, перераспределяемые между отраслевыми промкомбинатами, поступления из областного (краевого) или республиканского фонда развития районной промышленности и производимые за их счёт расходы.
Квартальные планы исполнения бюджетов утверждаются соответственно СНК СССР, СНК союзных и автономных республик и исполкомами. Одновременно утверждаются квартальные фонды заработной платы для ведомств, состоящих на планируемом бюджете, и по каждому нижестоящему бюджету, планы финансирования нижестоящих бюджетов (отчисления в фонды регулирования и пособия из них, дотации, ссуды), планы распределения накоплений районной и городской промышленности (для районных и городских бюджетов) и планы отчислений в фонды развития районной промышленности (для областных и республиканских бюджетов АССР и союзных республик без областного деления) и их распределения.
При утверждении квартальных Планов исполнения бюджетов принимаются постановления о мероприятиях, которые должны быть проведены для устранения недочётов, выявившихся при исполнении бюджета за предшествующие кварталы, для увеличения поступления доходов и экономного расходования средств.
На основе утверждённых квартальных бюджетов финансовые органы после согласования с ведомствами составляют квартальные росписи доходов и расходов по полной бюджетной классификации (кроме сельских и поселковых бюджетов, которые утверждаются по росписи), а также месячные кассовые планы исполнения бюджетов, необходимые для регулирования расходования бюджетных средств в соответствии с движением их наличности.
Если к моменту составления квартального плана исполнения бюджета годовой бюджет не будет утверждён, расходы квартального бюджета определяют исходя из сети учреждений, переходящей на новый бюджетный год, и прошлогодних норм, а также особых постановлений СНК СССР и СНК союзных республик. Расходы на финансирование хозяйственных организаций, развитие сети новых учреждений и развертывание мероприятий определяются в соответствии с показателями народнохозяйственного плана на квартал. Квартальный план исполнения бюджетов составляется с обязательным покрытием всех намечаемых расходов ожидаемым поступлением доходов в том же квартале.
В исключительных случаях, когда из-за сезонных условий поступления доходов или производства расходов в квартальном плане создаётся временный кассовый разрыв, СНК союзных и автономных республик и Исполкомы возбуждают ходатайства о выдаче краткосрочных ссуд из союзного, республиканского или вышестоящего местного бюджета. Если кассовое исполнение краевого, областного или городского бюджета осуществляется местным коммунальным банком, то предварительно, до возбуждения ходатайства о ссуде из вышестоящего бюджета, должно быть использовано право коммунальных банков предоставлять местным советам краткосрочные ссуды на покрытие кассовых разрывов. Они отпускаются на срок не свыше месяца в пределах календарного года и в размерам, не превышающих 10% основного капитала банка.
В случае отказа в краткосрочной ссуде из коммунального банка или вышестоящего бюджета и при выдаче её в меньшем против испрашиваемого размере, квартальный план исполнения бюджета должен быть пересмотрен с таким расчётом, чтобы расходы были приведены в полное соответствие с ожидаемым поступлением доходов. Если в процессе исполнения бюджета выяснится, что доходная часть квартального плана не будет полностью выполнена и не может быть компенсирована полученной экономией в расходах, финорганы вносят в СНК союзных и автономных республик и исполкомы предложения о сокращении на соответствующую сумму расходной части квартального плана.
Изменение назначений квартального плана между ведомствами (по разделам) и отраслями хозяйства (по главам) допускается только с разрешения утвердившего его органа. В пределах квартального плана ведомстве может увеличить с разрешения финоргана назначения по одним сметным подразделениям и одновременно уменьшить по другим (кроме фондов заработной платы и капитальных вложений).
Руководство и наблюдение за исполнением нижестоящих бюджетов возложено на вышестоящие органы государственного управления; это обязывает финансовые органы составлять квартальные планы исполнения всех нижестоящих бюджетов, чтобы иметь перспективы их реализации.
Эти планы служат основанием для календарного распределения дотаций, изъятий и пособий из фондов регулирования и для своевременной постановки вопроса о предоставлении краткосрочных ссуд на покрытие кассовых разрывов. Финорганы составляют их на основании квартальных народнохозяйственных планов, годовых бюджетов и отчётов об исполнении бюджетов за время, истекшее с начала года, без затребования каких-либо материалов с мест.
Утверждённые квартальные планы исполнения бюджетов со всеми приложениями представляются не позднее 15-го числа первого месяца квартала вышестоящему финоргану, который рассматривает их в порядке надзора (соответствие народнохозяйственному плану, годовому бюджету, выполнению производственных планов, состоянию сети и контингентов, правильности исчисления доходов и т. п.). Помимо указаний подведомственному финоргану вышестоящий финорган в случае необходимости входит в СНК союзной или автономной республики или исполком с ходатайством о приостановке либо отмене в той или иной части решений нижестоящих исполнительных органов о квартальных планах исполнения бюджетов3.
Из изложенного видно, что квартальное бюджетное планирование требует непрерывного и глубокого изучения финансово-экономических процессов, происходящих в хозяйстве выполнения производственных программ и заданий в области снижения себестоимости по отдельным элементам, затрат на производство, накопления прибылей, движения оборотных средств, динамики сети социально-культурных учреждений и обслуживаемых ими контингентов, выполнения оперативных планов, норм расходов и пр. Всё это может быть достигнуто только при соблюдении строгой отчётной дисциплины и систематическом анализе периодических балансов, бухгалтерских отчётов, оперативной отчётности и квартальных балансов доходов и расходов, а также месячной и квартальной отчётности об исполнении нижестоящих бюджетов.
1 И. Сталин, Вопросы ленинизма, изд. 10-е, стр. 413.
2 В. Молотов, Третий пятилетний план развития народного хозяйства СССР, Госполитиздат, 1939 г., стр. 20.
3 Инструкция НКФ СССР о порядке составления квартальных планов исполнения республиканских и местных бюджетов от 22 июля 1944 г. № 390.
Кассовое исполнение бюджетов, т. е. приём, хранение и расходование поступающих средств, строится на основе принципа единства кассы по каждому бюджету и строгого разграничения между учреждениями и лицами, которым предоставлено право производить расходы из бюджетных средств, и теми, кто хранит и выдаёт эти средства.
Все доходы каждого бюджета полностью сосредоточиваются на одном текущем счёте в кассовом органе, исполняющем данный бюджет, откуда в установленном порядке производятся денежные выдачи состоящим на бюджете учреждениям и предприятиям. Учреждения, администрирующие бюджетные доходы, не имеют права задерживать собираемые ими суммы и производить из них какие-либо расходы: все поступившие доходы должны полностью сдаваться в кассовый орган, исполняющий бюджет.
Только такая концентрация всех бюджетных средств гарантирует полноту и единство их учёта и даёт возможность правильно распределять всю наличность денежных ресурсов в соответствии с планом расходования средств. При единстве бюджетного хозяйства и единстве кассы всей сумме государственных расходов соответствует вся сумма государственных доходов, и для всех отраслей хозяйства устанавливается общий режим получения средств. Вместе с тем обособление распорядительных функций расходования государственных средств от аппарата, сосредоточивающего и выдающего эти средства, создает механизм, автоматически затрудняющий осуществление незаконных распоряжений в области исполнения бюджета.
Аппарат, занятый кассовым исполнением бюджетов, может быть построен по двум системам — казначейской и банковской. При казначейской системе, действовавшей в дореволюционной России и ряд лет СССР, кассовое исполнение бюджета возлагается на особые органы, подчинённые непосредственно финансовому ведомству, — казначейства (в Советском Союзе они назывались кассами Наркомфина). При банковской системе кассовое исполнение бюджетов возлагается на учреждения Государственного банка.
Организация специальных казначейских касс требует значительных расходов на содержание аппарата, доставку и хранение денег. В связи с развитием сети учреждений Госбанка экономнее и целесообразнее передать ей функции кассового исполнения бюджета. Кроме того, поскольку в Госбанке концентрируются все расчётные и текущие счета хозяйственных, кооперативных и других общественных организаций, возложить на него функции государственного кассира весьма удобно для осуществления различного рода расчётов этих организаций с бюджетом. Свободные государственные средства вместе с тем не лежат без движения в кладовых казначейства, а объединяясь с наличностью Госбанка, усиливают его кредитные ресурсы и используются для кредитования народного хозяйства. Правда, это осуществляется и при казначейской системе, когда наличность Госбанка и казначейств объединяется, но всё же некоторая часть средств остаётся в широкой сети казначейств — в их оборотной и разменной кассах.
Поэтому в СССР основным органом кассового исполнения государственного бюджета во всех звеньях бюджетной системы являются учреждения Государственного банка. Лишь в немногих городах, с разрешения в каждом случае НКФ СССР (Москва, Ленинград, Свердловск и др.), эти функции но местному бюджету осуществляют местные коммунальные банки. Капиталовложения всех бюджетов реализуются системой специальных банков долгосрочных вложений (Промбанка, Сельхозбанка, Цекомбанка, Торгбанка).
Государственный банк выполняет следующие обязанности по исполнению государственного бюджета СССР:
1) принимает доходы союзного, республиканских и местных бюджетов;
2) распределяет в установленном порядке поступившие доходы между союзным, республиканскими и местными бюджетами;
3) учитывает кредиты по союзному бюджету и республиканским бюджетам союзных республик и переводит их из одного учреждения Госбанка в другие;
4) оплачивает расходы союзного, республиканских и местных бюджетов;
5) производит отчисления от государственных доходов и налогов в бюджеты АССР и местные бюджеты;
6) ведёт в установленном объёме учёт бюджетных доходов и расходов;
7) составляет месячные и годовые отчёты по кассовому исполнению бюджетов;
8) принимает внебюджетные и депозитные средства учреждений, состоящих на союзном, республиканских и местных бюджетах, и оплачивает расходы из этих средств;
9) осуществляет контроль за расходованием фондов заработной платы учреждениями и организациями.
Бюджетные средства хранятся в Госбанке на текущих счетах, находящихся в распоряжении НКФ СССP по союзному бюджету, НКФ союзной республики — по республиканскому бюджету и местных финорганов — по местным бюджетам. По бюджетам сельских и поселковых советов, поскольку они не имеют финансовых отделов, текущие счета открываются на имя советов.
На балансе Госбанка доходы и расходы союзного и республиканских бюджетов отражаются в развёрнутом виде и учитываются на особых счетах: «Госдоходы по бюджету CCСP» и «Госдоходы по бюджету союзной республики», «Госрасходы по бюджету СССР» и «Госрасходы по бюджету союзной республики». Все расходы союзного бюджета на территории всего Союза и республиканских бюджетов союзных республик на территории данных республик местные учреждения Госбанка оплачивают и относят на указанные централизованные счета вне зависимости от состояния счетов и поступления госдоходов в месте расходования средств. Счета союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик регулируются и балансируются Наркомфином СССР и Наркомфинами союзных республик по принадлежности.
Периодически, шесть раз в месяц, правление Госбанка получает от всех контор и сообщает НКФ СССР телеграфные сведения о состоянии доходных и расходных счетов союзного бюджета; такие же сведения НКФ союзных республик имеют от контор банка, находящихся в республиканских центрах. Они дают возможность НКФ СССР и НКФ союзных республик своевременно располагать данными о поступивших, доходах и произведённых расходах и регулировать исполнение бюджета.
Доходы и расходы местных бюджетов в отличие от союзного и республиканских учитываются на балансе Госбанка не отдельно, а на одном балансовом счёте «Средства местных бюджетов». По этому счёту в аналитическом учёте учреждений Госбанка открываются лицевые счета: 1) средств каждого местного бюджета; по этим счетам проводятся все поступления доходов бюджета, все расходы за его счёт, производимые финорганами, и перечисление сумм на текущие счета финансируемых по бюджету учреждений; 2) отдельных распорядителей кредитов.
Расходы местного бюджета учреждения Госбанка оплачивают только в пределах наличия средств на текущем счёте соответствующего бюджета. Это непосредственно вытекает из принципа единства кассы: все доходы каждого местного бюджета сосредоточиваются на одном текущем счёте в учреждении Госбанка, с которого производятся и все расходы этого бюджета. По текущему счёту средств местных бюджетов Госбанк начисляет проценты, поступающие в соответствующий бюджет.
При выполнении кассовых бюджетных операций учреждения Госбанка, как правило, проверяют только соблюдение правил оформления Платёжных и расходных документов и наблюдают за наличием остатка свободных кредитов союзного и республиканского бюджетов, а также остатка свободных средств на текущих счетах местных бюджетов и финансируемых ими учреждений. Исключением из этого положения являются операции по финансированию МТС и расходованию средств на заработную плату. При финансировании МТС учреждения Госбанка проверяют соответствие использованных ими бюджетных средств выполнению производственно-финансовых планов. При истребовании средств на заработную плату учреждения Госбанка проверяют наличие в бюджетном учреждении утверждённого фонда заработной платы и соответствие фактического штатного контингента и ставок тем, которые зарегистрированы финорганами. Кроме того, учреждения Госбанка периодически контролируют расходование фондов заработной платы бюджетных учреждений на месте по документальным данным.
Как уже указывалось, сельский бюджет исполняется непосредственно сельсоветом, который осуществляет все операции, связанные с расходами, а принимает только доходы от местных имуществ и предприятий, государственной пошлины и самообложения (налоги же и сборы принимают налоговые агенты райфо). Отчисления в сельские бюджеты от государственных налогов и доходов и передачу в эти бюджеты поступлений по местным налогам производят районные отделения Госбанка путём перечисления на текущие счета сельсоветов.
Пригородные сельские советы, а также сельсоветы, находящиеся в одном населённом пункте с учреждениями Госбанка, все поступающие доходы сдают ежедневно полностью в учреждения Госбанка, которые зачисляют их на текущий счет сельсовета. Средства, необходимые для производства расходов, выдаются с этого текущего счета только по чекам сельсовета.
Всем остальным сельсоветам для финансирования текущих расходов предоставляется право оставлять у себя денежную наличность в пределах общего лимита, устанавливаемого каждому сельсовету райисполкомом в зависимости от местных условий (отдалённости от кредитного учреждения, состояния путей и средств сообщения, потребности в расходах и т. п.). Излишек денежной наличности сверх лимита сельсовет должен немедленно сдавать в отделение Госбанка для хранения на текущем счёте, а в пунктах, где нет отделения банка, но имеется сберегательная касса, — в эту последнюю. Если же сельсовет расположен в таком пункте, где нет ни отделения банка ни сберегательной кассы, он хранит денежную наличность по своему выбору в ближайшем отделении банка или сберкассе.
Каждому сельсовету в банке или сберкассе открываются два текущих счёта: один — для бюджетных средств, другой — для всех внебюджетных средств (сумм самообложения и пр.).
С целью обеспечить бюджетную самостоятельность сельсоветов СНК СССР постановлением от 3 августа 1935 г.1 установил, что единственным распорядителем текущих счетов сельсовета. является председатель сельсовета или лицо, заменяющее его на время отсутствия.
Вышестоящие организации могут принудительно списать средства с текущих счетов сельсоветов только по решениям судебных органов, а также особым решениям райисполкома лишь в случаях:
а) незаконного зачисления в сельский бюджет сумм, принадлежащих союзному, республиканским или вышестоящим местным бюджетам;
б) невыполнения сельсоветом обязательств по погашению ссуд, выданных вышестоящими бюджетами;
в) невыполнения сельсоветом обязательств по установленным при утверждении бюджета отчислениям в фонды регулирования;
г) необходимости выплаты райисполкомом за счёт бюджета сельсовета задолженности по зарплате работникам социально-культурных учреждений;
д) неуплаты сельсоветом взносов на социальное страхование.
В каждом случае принудительного списания сумм с текущего счёта сельсовета в решении райисполкома должны быть указаны размеры и сроки списания, устанавливаемые с таким расчётом, чтобы на текущем счёте сельсовета оставался минимум средств, необходимых для покрытия наиболее неотложных расходов (на очередную выдачу зарплаты и пр.).
Принудительное списание со счетов сельсоветов по решениям судебных органов производится учреждениями Госбанка и сберкассами не иначе, как после получения подлинного исполнительного листа или судебного приказа и распоряжения райфинотдела за подписью заведующего о сроках списания присуждённой суммы.
В тех случаях, когда кассовое исполнение местных бюджетов возложено на коммунальные банки, они производят приём только местных доходов и специальных средств бюджетных учреждений, оплату расходов из местных бюджетов и в небюджетных средств, учёт ресурсов местных бюджетов и контроль за расходованием фондов заработной платы учреждений, финансируемых местным бюджетом. Отчисления от государственных налогов и доходов, поступающих в учреждения Госбанка, зачисляются на счета местных бюджетов в учреждениях Госбанка и переводятся коммунальным банкам по распоряжению соответствующего финансового органа.
Кроме указанных основных органов, осуществляющих кассовое исполнение бюджетов, вспомогательным аппаратом, созданным для удобства плательщиков, являются: 1) сберегательные кассы, 2) приходные кассы коммунальных банков, 3) налоговые агенты районных финансовых отделов, 4) учреждения Наркомсвязи и 5) кассы специальных сборщиков.
На сберегательные кассы возлагаются: приём государственных и местных налогов и сборов от населения с ежедневной сдачей поступивших сумм в учреждения Госбанка, выплата персональных и академических пенсий, а также по орденам и медалям СССР и хранение средств сельских и поселковых бюджетов на текущих счетах.
Приходные кассы коммунальных банков принимают от городского населения государственные и местные налоги и ежедневно перечисляют поступившие суммы в учреждения Госбанка.
Налоговые агенты районных финансовых отделов принимают от сельского населения государственные и местные налоги, платежи по государственному обязательному страхованию, штрафы, налагаемые финорганами, штрафы и платежи, налагаемые народными судами за невыполнение в срок обязательных поставок сельскохозяйственных продуктов, а также взносы, собранные уполномоченными сельсоветов по подписке на государственные займы.
Налоговые агенты два раза в неделю переводят все собранные ими суммы в районное отделение Госбанка, а при отсутствии в месте нахождения агента учреждений Наркомсвязи — не реже раза в неделю непосредственно сдают их в учреждения Госбанка.
Учреждения Наркомсвязи принимают государственные и местные налоги, доходы и внебюджетные средства в порядке почтовых и телеграфных переводов, адресуемых учреждениям Госбанка, финорганам или учреждениям, в» ведении которых находятся доходные источники. Выданная учреждением Наркомсвязи расписка в приёме перевода является таким же доказательством уплаты налога, сбора или иного платежа, как и квитанция Госбанка.
Кассы специальных сборщиков являются вспомогательным аппаратом для приёма государственных и местных доходов и организуются при учреждениях, которым, на основании особых постановлений правительства или исполкомов местных советов, предоставлено право собирать определённые виды доходов. Никаких других доходов, кроме тех, приём которых возложен на данную кассу специальных сборщиков, она принимать не имеет права.
Существование касс специальных сборщиков вызвано особым характером работы некоторых учреждений, связанной со взиманием тех или иных бюджетных доходов (таможни, порты, секретариаты местных советов, лесхозы, управления рынками, судебные учреждения и пр.), а также необходимостью создать удобства для плательщиков. Каждая такая касса приписывается финорганом к определённому учреждению Госбанка. Если касса спецсборщика находится в одном населённом пункте с филиалом Госбанка или учреждением связи, то она должна сдавать (или переводить через учреждения связи) все собранные доходы ежедневно, но во всяком случае не позже следующего дня, в учреждение Госбанка. Кассы специальных сборщиков, расположённые в пунктах, где нет ни филиала Госбанка, ни учреждения связи, сдают все поступающие доходы не реже одного раза в декаду в ближайшее учреждение Госбанка к которому они приписаны, или пересылают ему через ближайшее учреждение связи.
Как правило, эти кассы никаких расходов из поступающих доходов не производят, затраты на точно определённые нужды разрешены только кассам таможен и нотариальных контор.
Кассы таможен возвращают излишне взысканные таможенные сборы и выдают или перечисляют по назначению принятые депозиты. Кроме того, тем из них, которые отдалены от учреждений Госбанка (по списку, составленному НКФ СССР и Наркомвнешторгом), предоставлено право оплачивать из принятых ими доходов зарплату своему персоналу и предусмотренные сметами хозяйственные и операционные расходы. Нотариальным конторам разрешено из собранных доходов возвращать суммы, внесённые им для передачи третьим лицам.
От касс спецсборщиков следует отличать кассы учреждений. Крупные учреждения, при наличии значительного количества рабочих и служащих и необходимости частой выдачи авансов подотчётным лицам, с разрешения финоргана могут организовать свои кассы: Учреждениям, состоящим на союзном бюджете, разрешение даётся НКФ СССР, на республиканском бюджете — НКФ союзных республик и на местном бюджете — НКФ АССР, областными или краевыми финансовыми отделами по согласованию с соответствующими органами Госбанка СССР. Эти кассы предназначаются исключительно для временного хранения ограниченного состава денежных сумм, к которым относятся: 1) не выданная заработная плата рабочим и служащим и стипендии, которые могут оставаться в кассе не более 3 дней со дня получения сумм из банка; 2) не выданные подотчётным лицам авансы — также не свыше 3 дней со дня поступления из банка и 3) остатки авансов, сданные подотчётными лицами для взноса в банк.
Повседневный контроль над кассовым исполнением бюджета учреждениями Госбанка, местными коммунальными банками и кассами специальных сборщиков, а также инструктирование работников кассового аппарата возложены на финорганы. Они систематически наблюдают за выполнением органами Госбанка правил о порядке приёма и расходования бюджетных, средств и об учёте и отчётности по исполнению бюджета.
Финорганы имеют право проверять в учреждениях Госбанка постановку учёта бюджетных операций, своевременность перечислений в бюджет платежей со счетов налогоплательщиков, правильность отчислений от государственных налогов и доходов в республиканские и местные бюджеты. При обнаружении каких-либо нарушений в кассовом исполнении бюджета, учёте и отчётности финорганы требуют от учреждений Госбанка немедленного устранения этих нарушений2.
1 С. 3. 1935 г. № 42, ст. 358 «О мерах улучшения финансовой работы сельских советов».
2 «Бюллетень финансово-хозяйственного законодательства», 1932 г., № 44/45.