Глава четвёртая. Классификация расходов и доходов союзного, республиканских и местных бюджетов
§ 1. Значение классификаций и общие основы их построения
Расходы и доходы включаются в союзный, республиканские и местные бюджеты в определённом порядке, обеспечивающем чёткое представление о составе расходной и доходной части бюджета, единообразную группировку расходов и доходов, их детализацию и возможность объединения отдельных смет в бюджет и бюджетов в своды, а также сопоставление и анализ бюджетов.
Обязательная группировка расходов и доходов и твёрдый порядок их расположения и наименования в бюджетах устанавливается бюджетной классификацией доходов и расходов. Бюджетные классификации на основе указаний Совнаркома СССР утверждаются Наркомфином СССР отдельно по союзному и республиканским бюджетам союзных республик и отдельно — по республиканским бюджетам АССР и местным бюджетам. Изменения и дополнения классификаций могут вноситься только Наркомфином СССР.
Бюджетные классификации имеют крупное не только организующее, но и правовое значение.
Утверждённые бюджеты являются финансовыми планами, обязательными для всех нижестоящих органов власти и государственного управления. В отношении доходов утверждённый бюджет возлагает на исполнительные органы обязанность принимать установленные законом меры к своевременному и полному взиманию предусмотренных бюджетом государственных доходов. В отношении расходов назначенные по бюджету ассигнования следует рассматривать не только как предоставление исполнительным органам полномочий — при осуществлении ими функций государственного управления — расходовать бюджетные средства в строго установленных границах, но и как их обязанность в силу плановой дисциплины выполнить намеченные бюджетом мероприятия; при этом исполнительные органы должны соблюдать максимальную бережливость и достигать наибольшей эффективности затрат.
Чтобы придать бюджету характер конкретного директивного плана, он составляется и утверждается не только в общей сумме доходов и расходов, но и с подразделением и закреплением, так называемой специализацией, доходов по отдельным источникам и расходов по их целевому направлению, т. е. по ведомствам, отраслям хозяйства, мероприятиям и предметам назначения. Такой порядок составления и утверждения бюджета налагает на исполнительные органы обязанность выполнять установленные задания по каждому доходному источнику и вместе с тем обеспечивает расходование ими бюджетных средств по направлению и объёму затрат в строгом соответствии с директивами органов, утвердивших бюджет.
В то же время бюджетная специализация обеспечивает контроль над исполнением бюджета как со стороны законодательных органов при рассмотрении и утверждении отчётов об исполнении бюджетов, так и со стороны финансовых органов. Отсутствие специализации и утверждение бюджета лишь в итоговых суммах было бы равносильно предоставлению исполнительным органам полной свободы устанавливать размеры расходов на каждую отрасль хозяйства — свободы, ограниченной только пределами общего объёма бюджета.
Вследствие специализации бюджетов исполнительные органы имеют право направлять бюджетные средства только по прямому назначению, предусмотренному подразделениями, по которым утверждён бюджет, не могут расходовать их на нужды, не включённые в бюджет, или увеличивать отпущенные бюджетом ассигнования. Использование бюджетных средств на непредусмотренные бюджетом нужды или изменение установленного бюджетом направления ассигнований является нарушением бюджетного закона и плановой дисциплины. Нарушением плановой дисциплины будет и неполное использование отпущенных по бюджету сумм, если это вызвано не экономным их расходованием, а невыполнением намеченных по плану мероприятий. Увеличение ассигнований в связи с необходимостью выполнить установленные планом мероприятия (новые обстоятельства, выявившиеся в процессе исполнения бюджета), а также отпуск средств на вновь возникшие неотложные потребности могут производиться исполнительными органами при соблюдении определённого процессуального порядка лишь в пределах резервных фондов, предоставленных для этой цели при утверждении бюджета. Всякое увеличение расходов вне этих пределов требует санкции органов государственной власти или государственного управления, без разрешения которых не могут быть использованы также и сверхплановые поступления бюджетных доходов.
С правовой точки зрения вопрос о бюджетной специализации сводится к вопросу о границах бюджетной компетенции органов государственной власти и исполнительных органов и о пределах прав исполнительных органов в области исполнения бюджета. Подразделения, по которым утверждается бюджет, являются границами правовой специализации, которые могут быть изменены исполнительными органами лишь в пределах, определённых законодательством, причём правильность и законность изменений проверяется органами государственной власти при утверждении отчётов об исполнении бюджетов.
На основе бюджетов, утверждённых Верховными советами Союза и союзных республик, Наркомфин СССР и наркомфины союзных республик, совместно с ведомствами и учреждениями, в соответствии с их операционными планами, составляют роспись бюджета, т. е. детализируют утверждённые бюджетные назначения на финансирование отдельных отраслей народного хозяйства по учреждениям, предприятиям, мероприятиям и предметам расхода. Установленная росписью специализация кредитов обязательна для всех ведомств и учреждений. В исключительных случаях — в пределах, строго установленных законодательством, — ведомствам и учреждениям, состоящим на союзном и республиканским бюджетах, разрешается, с соблюдением определённого порядка, изменять назначение бюджетных ассигнований (производить так называемое передвижение кредитов), но лишь при условии выполнения намеченной планом системы мероприятий1.
По местным бюджетам передвижение ассигнований разрешается в основном только по постановлению исполнительного комитета совета.
Границы и направление бюджетной специализации определяются бюджетной классификацией расходов, при помощи которой в бюджете устанавливаются цель и размеры ассигнований, предоставляемых отдельным органам управления.
Содержание и порядок расположения подразделений бюджетной классификации должны прежде всего отвечать требованиям, выдвигаемым плановой системой нашего народного хозяйства. Первое из них заключается в том, чтобы принятые в классификации подразделения соответствовали по своему содержанию отраслевым финансовым планам и их основным элементам. Подразделения должны обеспечивать возможность увязки указанных планов с бюджетом и развернутого финансово-экономического анализа отдельных частей бюджета. Бюджетные подразделения должны отражать основное содержание производственно-финансовых планов, чтобы по ним легко можно было контролировать реализацию плана и мобилизовать трудящихся на его выполнение.
Бюджет СССР является оперативным планом, который строится и выполняется с привлечением всех звеньев советского аппарата и широких кругов общественности. Отсюда — второе требование, предъявляемое к бюджетной классификации: она должна дать наглядное и доступное пониманию каждого представление о структуре бюджета, его материальной базе, составе финансируемого им хозяйства и общем направлении развития бюджета. Необходимо, чтобы классификация включала все без исключения бюджетные доходы и расходы и предусматривала их чёткую группировку, не вызывающую затруднений при отнесении доходов или расходов к той или иной группе.
Чёткая система расположения и группировки доходов и расходов — одно из основных условий правильной постановки контроля и предупреждения всякого рода злоупотреблений. Глубоко разработанная бюджетная классификация обеспечивает целевое финансирование отдельных мероприятий и облегчает борьбу за соблюдение финансово-бюджетной дисциплины во всех звеньях и отраслях хозяйства.
Возможность сопоставления одноимённых расходов на различные отрасли и мероприятия содействует рационализации их финансирования и экономии народнохозяйственных ресурсов.
В основу бюджетной классификации положен источник доходов и предмет (цель) расходов. Доходы и расходы делятся на составные части по предметно-целевому признаку с таким расчётом, чтобы каждое подразделение содержало элементы, уже не нуждающиеся в дальнейшем дроблении. Далее, доходы и расходы группируются либо по ведомственному признаку (ведомственный тип классификации), либо по отраслевому (реальный тип классификации). При ведомственном типе классификации основой для подразделения расходов на группы служит признак их ведомственной принадлежности; прежде всего устанавливается, какому государственному органу отпускаются средства. Ведомственная группировка показывает размер сумм, за использование которых несёт ответственность каждое ведомство. Такая группировка даёт полную характеристику финансового хозяйства каждого ведомства, облегчает контроль над ним, придаёт бюджету оперативный, действенный и конкретный характер.
При отраслевом типе классификации основой группировки расходов служит признак их назначения на определённые отрасли хозяйства; здесь на первый план выдвигается опрос, на какие государственные нужды отпускаются средства. Отраслевая группировка показывает финансовое значение отраслей хозяйства и выделяемые каждой из них бюджетные средства. Такая классификация обеспечивает связь бюджета с народнохозяйственным планом, составляемым, как известно, по отраслевому признаку.
При обсуждении вопроса об отпуске средств прежде всего ставится вопрос об их направлении; для руководства хозяйственной политикой и планирования необходимо знать, какие средства выделены на определённые отрасли хозяйства и нужды. С другой стороны для правильной и чёткой организации финансового хозяйства ведомств, а также в интересах контроля, необходимо выделять в бюджете размер средств, отпущенных в распоряжение и под ответственность каждого ведомства. Поэтому наши бюджетные классификации сочетают в себе оба признака группировки — отраслевой и ведомственный. Однако, ведущие принципы группировки в классификации по союзному и республиканским бюджетам, с одной стороны, и по местным бюджетам — с другой, различны. В союзном и республиканских бюджетах в основе классификации лежит отраслевой признак, в местных бюджетах — ведомственный.
Доходы и расходы в классификациях союзного, республиканских и местных бюджетов подразделяются на разделы, параграфы и статьи, а расходы местных бюджетов, кроме того, и на главы.
1 Конкретный порядок передвижения кредитов рассматривается ниже, в § 5 главы 24-й.
§ 2. Классификация расходов союзного, республиканских и местных бюджетов
Для удобства обозрения и анализа все расходы союзного и республиканских бюджетов объединяются в 11 отраслевых групп:
I. Народное хозяйство.
II. Социально-культурные мероприятия.
III. Оборона.
IV. Наркомвнудел.
V. Суд и прокуратура.
VI. Расходы на содержание органов государственного управления.
VII. Расходы по займам.
VIII. Резервные фонды.
IX. Средства, передаваемые в республиканские и местные бюджеты.
X. Расчёты с банками.
XI. Возврат доходов и прочие расходы.
Наиболее крупным подразделением классификации являются разделы, имеющие общую нумерацию по бюджету в целом.
В расходной части союзного и республиканских бюджетов союзных республик разделы построены по смешанной ведомственно-отраслевой системе. Разделы по финансированию народного хозяйства подразделяются по ведомственному признаку, т. е. каждый раздел включает все расходы наркомата на определённую цель. В области финансирования социально-культурных мероприятий и управления разделы строятся по отраслевому принципу (просвещение, здравоохранение и др.), т. е. включают расходы всех ведомств на соответствующую отрасль. Таким образом, расходы каждого ведомства на финансирование народного хозяйства, культуры и управления распределяются по нескольким разделам. Например: группа I «Народное хозяйство», раздел 1 — «Наркомат угольной промышленности», раздел 2 — «Наркомат нефтяной промышленности», раздел 38 — «Наркомат путей сообщения» и т. д.; группа II «Социально-культурные мероприятия», раздел 59 «Просвещение», раздел 61 — «Здравоохранение» и т. д.; группа VI «Расходы на содержание органов государственного управления», раздел 72 — «Расходы на содержание органов государственного управления СССР и союзных республик» и пр.
В союзном и республиканских бюджетах разделы распадаются на параграфы, имеющие особую нумерацию в пределах каждого раздела. Параграф охватывает расходы по однотипным учреждениям, предприятиям и мероприятиям в данной отрасли хозяйства (в разделе 59 — «Просвещение»: § 3 — школы всеобуча в городах, § 7 — детские дома, § 15 — библиотеки, § 22 — вузы и т. д.).
В местном бюджете разделы объединяют все расходы, относящиеся к определённому ведомству (отделу). Например, раздел 1 — отделы местной промышленности, раздел 17 — отделы народного образования и т. д. Кроме того, имеется ряд разделов, относящихся не к ведомствам, а к бюджету совета в целом (платежи по ссудам и займам, отчисления в фонды регулирования и др.).
Отраслевой разрез местных бюджетов предусмотрен в особых, вторичных подразделениях — главах. Чтобы объединить в каждом разделе местного бюджета все расходы данного отдела на определённую отрасль хозяйства, разделы расчленяются на 6 следующих глав:
глава 1 — расходы на финансирование народного хозяйства (в каждом разделе эта глава имеет особое название, соответствующее отрасли хозяйства);
глава 2 — расходы на просвещение;
глава 3 — расходы,на здравоохранение и физическую культуру;
глава 4 — расходы на социальное обеспечение;
глава 5 — расходы на управление;
глава 6 — прочие расходы.
Главы делятся на параграфы, которые во всех главах объединяют расходы по однотипным учреждениям, предприятиям и мероприятиям. Параграфы в разделах имеют особую нумерацию и название, кроме главы 2 «Просвещение», в которой они повторяются под одним названием во всех разделах, где имеется эта глава.
Параграфы во всех бюджетах делятся на статьи, назначение которых — обеспечить целевое финансирование в предметном разрезе (заработная плата, капитальные вложения, канцелярские и хозяйственные расходы и т. д.). Классификации расходов предусматривают по союзному, республиканским и местным бюджетам 15 общих статей для всех учреждений, состоящих на бюджете1. Для учёта расходов на финансирование народного хозяйства по союзному и республиканским бюджетам, кроме того, установлено ещё 8 статей2, общих для всех отраслей, и 9 дополнительных статей — для отдельных отраслей народного хозяйства. В бюджетах республиканских (АССР) и местных для этой цели установлены три специальные статьи3. Детальный перечень расходов, включаемых в каждую статью, регламентируется особой инструкцией Наркомфина СССР.
Статьи бюджетной классификации представляют собой твёрдую стандартную сетку; имея единую порядковую нумерацию, они повторяются во всех параграфах под одинаковыми номерами и названиями. Если по какой-либо статье средства не отпускаются, то статья и её номер не указываются. Такой порядок позволяет установить общую сумму одноимённых расходов по всему бюджету в целом, по тому или иному разделу или главе.
Технически объединение расходов по предметно-целевому признаку производится при помощи следующей таблицы-«шахматки», где по горизонтали располагаются разделы, главы и параграфы, а по вертикали — статьи:
Группировка расходов по этой схеме даёт сводные обобщающие данные по бюджету одновременно в двух разрезах — в ведомственном или отраслевом — и по видам расходов (для анализа бюджета, для планирования и пр.).
1 Общие для всех учреждений статьи: ст. 1 «Заработная плата»; ст. 2 «Начисления на заработную плату»; Ст. 3 «Канцелярские и хозяйственные расходы» ст. 4 «Командировки и служебные разъезды»; ст. 5 «Научно-исследовательская работа и изобретательство»; ст. 6 «Учебные расходы и производственная практика учащихся»; ст. 7 «Приобретение книг для библиотек»; ст. 8 «Стипендия учащимся»; ст. 9 «Питание»; ст. 10 «Приобретение медикаментов и перевязочных средств»; ст. 11 «Приобретение и ремонт учебных пособий»; ст. 12 «Приобретение и ремонт оборудования и инвентаря»; ст. 13 «Капитальные вложения»; ст. 14 «Внелимитные затраты»; ст. 15 «Прочие расходы».
2 Ст. 28 «Финансирование прироста собственных оборотных средств»; ст. 29 «Ассигнования на пополнение недостатка собственных оборотных средств»; ст. 30 «Государственная дотация»; ст. 31 «Операционные расходы»; ст. 31-а «Зарплата по операционным расходам»; ст. 32 «Прочие затраты»; ст. 33 «Премии-надбавки лесорубам»; ст. 34 «Прочие премии-надбавки».
3 Ст. 16 «Сельское школьное строительство»; ст. 17 «Финансирование собственных оборотных средств»; ст. 18 «Государственная дотация».
§ 3. Классификация доходов союзного, республиканских и местных бюджетов
Бюджетная классификация доходов союзного, республиканских и местных бюджетов имеет одинаковую систему подразделений: разделы, параграфы и статьи.
В союзном и республиканских бюджетах неналоговые платежи всех хозрасчётных предприятий объединены в одном разделе «Отчисления от прибылей», где параграфы использованы для выделения наркоматов и организаций, вносящих платежи.
Классификация налоговых доходов союзного и республиканских бюджетов содержит по важнейшему источнику доходов — налогу с оборота самостоятельный раздел, в котором параграфы служат для обозначения категорий плательщиков (наркоматов и ведомств), а статьи — для указания облагаемых отраслей промышленности.
Остальные налоги с предприятий и организаций, а также налоги с населения объединены в два раздела: «Подоходный налог и другие налоги с предприятий и организаций» и «Налоги и сборы с населения», в которых параграфами обозначены виды налогов, а статьями — категории плательщиков. Для прочих крупных видов бюджетных поступлений (государственные займы, доходы МТС, таможенные доходы и др.) выделены самостоятельные разделы.
Совершенно иначе применяются сметные подразделения доходов в классификации местных бюджетов. Неналоговые доходы поступают в местные бюджеты в зависимости от характера использования имуществ и предприятий — в виде отчислений от прибыли, валовых доходов и арендной, платы. В связи с этим наименование разделов по доходам присвоено каждой отрасли местного хозяйства, параграфы, как правило, применяются для выделения видов предприятий и имуществ, а статьи — для видов поступлений. Например, раздел 13 «Коммунальные предприятия», § 7 «Водопровод», ст. 1 «Отчисления от прибылей»; раздел 10 «Сельское хозяйство», § 2 «Торфяные болота», ст. 3 «Арендная плата».
Государственные налоги и доходы в местных бюджетах объединены в два раздела: «Отчисления от государственных налогов и неналоговых доходов» и «Государственные налоги, сборы и пошлина, непосредственно зачисляемые в местный бюджет». Эта группировка вытекает из порядка передачи государственных налогов и доходов в местные бюджеты и характера их взаимоотношений с республиканскими бюджетами. Местным налогам отведён особый раздел. Каждому государственному и местному налогу и сбору присвоен особый параграф. Кроме того, выделены разделы для средств, передаваемых хозорганами, займов и дотаций из республиканского и местных фондов регулирования, остатков бюджетных средств и др.
Общая классификация расходов местных бюджетов, построенная по ведомственному и отраслевому признакам, для сельских бюджетов слишком громоздка. Сельские советы не имеют отделов, и по составу их расходов требуется лишь небольшая часть подразделений общей классификации местных бюджетов. Поэтому для сельских бюджетов Наркомфин СССР рекомендовал упрощённую классификацию. Она не имеет глав и содержит 9 разделов по отраслям хозяйства: «Сельское хозяйство», «Коммунальное хозяйство и коммунальные предприятия», «Торговля», «Просвещение», «Здравоохранение», «Социальное обеспечение», «Содержание сельсоветов», «Дорожное хозяйство» и «Отчисления в фонды регулирования». В разделах выделены лишь те параграфы общей классификации (с сохранением их нумерации), которые соответствуют имеющимся в сельском совете учреждениям и проводимым мероприятиям. Эта классификация установлена в качестве типовой. Указания о её изменениях и дополнениях, необходимых по местным условиям, даются сельским советам районными финансовыми отделами на основе общей классификации местных бюджетов (с соблюдением номеров и названия сметных подразделений). Районные финансовые отделы дают сельским советам указания также о том, какие статьи общей классификации должны применяться в сельских бюджетах.