Из докладной записки Отдела по работе в деревне ЦК ВКП(б) в Оргбюро о взаимоотношениях сельсоветов и земельных обществ. Октябрь 1928 г.

№ 132

Из докладной записки Отдела по работе в деревне ЦК ВКП(б) в Оргбюро о взаимоотношениях сельсоветов и земельных обществ¹²⁷

Октябрь 1928 г.

Директивы ЦК партии от 20 октября 1927 г. и XV съезда об улучшении взаимоотношений между сельсоветами и земобществами¹²⁸ нашли в общем достаточное отражение в проекте «Общих начал землепользования и землеустройства СССР» (IX раздел) и в проекте фракции ЦИКа СССР «Основных положений организации сельсоветов в Союзе ССР».

Обсуждение первого проекта на местах (которое проходило, за редким исключением, недостаточно активно) и в руководящих органах союзных республик показало, что раздел, трактующий вопрос о взаимоотношениях сельсоветов и земобществ, не встречает существенных возражений, за исключением вопроса об установлении ценза оседлости для принятия в члены земельных обществ пролетарских и полупролетарских элементов деревни (возражение ЦК союза сельхозлесрабочих и др.).

В основном с обоими проектами отдел деревни согласен. В своих предложениях мы останавливаемся на тех важнейших мероприятиях, которые необходимо провести для улучшения взаимоотношений сельсоветов и земобществ и условий работы сельсоветов.

I. Усиление роли пролетарских и полупролетарских слоев деревни в работе земобществ

Одним из важнейших практических и принципиальных предложений ЦК от 20 октября 1927 г. и XV съезда являлся вопрос о лишении прав кулачества на сходах земобщества и включении в состав земобщества пролетарских и полупролетарских слоев, работающих в данном земельном обществе. Эти оба предложения нашли свое отражение в проекте «Общих начал», но если первая директива о лишении права голоса кулака нашла достаточно полное отражение, то второй вопрос о праве голоса батраков, пастухов и других на сходах земобщества в проекте «Общих начал» разрешается неудовлетворительно. Проект устанавливает, что в членах земельного общества вправе быть только те из батраков и пастухов, которые проживают на территории данного земобщества не менее трех лет и в течение этого же срока участвуют своим трудом в сельском хозяйстве данного земельного общества или его обслуживающие.

Установление такого ограничения («ценз оседлости») для пролетарских групп деревни не дает практического разрешения вопроса, ибо оно не дает

фактического права сельхозрабочим (ив первую очередь наиболее пролетарским слоям из них) участвовать в деятельности земобщества. У нас нет точных статистических данных об оседлости батрачества, но из практики работы известна громадная текучесть и постоянные переходы батраков и пастухов из одного общества в другое. Вот, например, данные о продолжительности работы батраков у нанимателей, которые косвенно могут осветить этот вопрос. По обследованиям ЦСУ, в 1926 г. из 14 313 сельхозрабочих работающих более одного года у одного и того же нанимателя составляет 15,2%; среди батраков — 8,2%; среди пастухов и подпасков — 0,9%. Основная масса сельхозрабочих относится к сезонным и поденным рабочим. Поэтому отдел деревни считает необходимым внести поправку в пункт 48 «Основных начал» и предлагает совершенно не устанавливать «ценз оседлости». Каждый работающий в данное время непосредственно в земобществе или его обслуживающий (батрак, пастух, кузнец и т.д.) должен участвовать с правом решающего голоса также и в работе земобществ. Вопрос о наделении этих групп членов земобщества землей может разрешиться согласно установленному законодательством порядку, независимо от вопроса об участии их с правом решающего голоса на собраниях (сходах) членов земобщества.

Дополнительно мы считаем целесообразным участие в земобществах сельской интеллигенции (учитель, агроном, врач и др.).

Проведение намеченных нами мероприятий значительно изменит состав земсходов, выравнивая его по составу с избирательным собранием, и внесет большую ясность во взаимоотношения сельсовета с земобществом.

II. Создание материальной базы работы сельсовета и вопрос о бюджетах земобществ

Установление руководящей роли сельсоветов в отношении земобществ должно пойти прежде всего по линии повышения роли сельсоветов в хозяйственном строительстве деревни. Разрешение этой задачи в основном зависит от укрепления материальной базы сельсоветов на основе массовой организации сельбюджетов. Одним из мероприятий в этом направлении является перераспределение средств между сельсоветом и земобществом в пользу первого.

Несмотря на признание положительного влияния сельбюджетов на оживление работы сельсоветов, строительство сельбюджетов для всего СССР не вышло еще из пределов опыта.

Всего по РСФСР (без Московской губ. и Ленинградской обл.) на 51 281 сельсовет было развернуто сельбюджетов в 1926/27 г. — 1812; в 1927/28 г. — 3488 (7% всех сельсоветов). Исключение в этом отношении составляют Республика Немцев Поволжья, где бюджет введен во всех сельсоветах, и Северо-Кавказский край, где 42,6% сельсоветов имеют свои бюджеты. Например, в таких губерниях, как Сталинградская, Саратовская, с достаточно крупными сельсоветами, бюджеты введены только в 5% советов, в ЦЧО — 4,8% и т.д.

Обследование НК РКИ СССР практики сельбюджетов показывает, что структура расходной и приходной части сельбюджетов несколько улучшилась и, например, отмечается повышение в доходной части неналоговых доходов и хозяйственно-культурных расходов. Однако сельбюджет не имеет достаточной самостоятельности, и во многих местах по существу он и сейчас играет роль приходно-расходной ведомости. Лучше всего это видно из анализа расходной части сельбюджетов. Так, из 24 484 тыс.р., расходуемых сельбюджетами по РСФСР (1927/28 г.), на хозяйственные расходы было отпущено всего 2068,3 тыс. р., из которых на нужды сельского хозяйства — 885,4 тыс. По отдельным губерниям хозяйственные расходы по сельбюджетам понижаются еще ниже. Так, по Воронежской губ. из 594,5 тыс. р., израсходованных по сельбюджетам (1927/28 г.), на хозяйственные нужды — 30 тыс. р.

Земельные общества в отношении материальных средств находятся в значительно более выгодных условиях. По имеющимся в отделе деревни материалам видно, что в основных районах Союза (Украина, ЦЧО, Нижняя и Средняя Волга, отчасти Ленинградская обл. и Северный Кавказ) земельные общества имеют свои средства, значительно превышающие средства сельсоветов, и, что самое главное, эти средства расходуются почти исключительно на хозяйственные нужды деревни.

Приведем имеющиеся у нас данные о бюджетах сельсоветов и земобществ по обследованным сельсоветам (в руб.):

На основе распоряжения средствами и складывается хозяйственная деятельность земобществ и сельсоветов. В то время, как сельсовет, который не имеет своего бюджета, продолжает выступать по преимуществу как административный орган, земельное общество выступает по преимуществу как хозяйственная организация. Этим оно усиливает свое влияние и на разрешение других нехозяйственных вопросов, создавая порой своеобразное положение «двоевластия». Насколько хозяйственная деятельность земобщества разностороннее и шире, чем сельсовета, показывает нам анализ содержания вопросов, решенных земобществом и сельсоветом.

Приведем примеры (из имеющихся материалов отдела) земобщества Евла-шевского сельсовета Кузнецкого уезда (бывшая Саратовская губ.). За 1927 г. на сходах земобществ и заседаниях сельсоветов было рассмотрено хозяйственных вопросов:

Данные других районов мало чем отличаются от приведенного примера. Так, по ст. Бескорбенской (Армавир) за 1927 г. сельсовет разрешил местных хозяйственных вопросов 18, а земобщество — 32. Из разрешенных на сходе хозяйственных вопросов большая часть относится непосредственно к компетенции сельсоветов (например, вопросы благоустройства, содержание школ и др.). Это еще лучше видно из того, на какие нужды расходуются средства земобществ. Так, например, по ст. Прочнооконской (Армавир) в 1926/27 г. земобщество имело доходы 10 952 р., которые израсходованы: 1) взаимообразно сельхозтовариществу — 2000 рублей, 2) содержание школы и ремонт школы — 2117 р., зарплата техническим работникам школы — 458 р. На лесоустройство — 1800 р., жалованье уполномоченному по учету аренды земли — 174 р. и другие мелкие расходы. Остаток у общества — 4200 р.

Как видно из этих и ряда других фактов, земобщество подменяет непосредственную работу сельсоветов. Сельсовет, конечно, не может взять в настоящее время выполнение всех хозяйственных функций земобщества как организации землепользователей. Часть из них (такие, например, мероприятия, как приобретение общественного производителя, общественных сельхозмашин и др.) в большей мере относятся к задачам кооперации, которая по мере укрепления будет усиливать свою роль в земобществе. Но вся деятельность земобщества в области хозяйственного и культурного обслуживания деревни в целом должна быть перенесена в сельсовет вместе с теми доходными источниками, за счет которых земобщества покрывали эти нужды.

В практике взаимоотношений сельсоветов и земобществ мы имеем уже опыт осуществления таких мероприятий. Интересным с этой стороны является опыт Козловского сельсовета Воронежской губ., который из собранных земобществом 11 096 р. взял в кассу сельсовета 8200 р. и сам непосредственно их израсходовал на содержание и ремонт школ, содержание конной почты, лесника и т.д. В более широком масштабе этот же опыт осуществлен в АССР Немцев Поволжья, где все доходные источники переданы сельсоветам, но для этого потребовалось введение бюджетов во всех сельсоветах.

Отдел деревни считает необходимым провести передачу от земобществ в ведение сельсоветов всего государственного имущества, предприятий и земельно-водных угодий как одного из важнейших доходных источников укрепления материальной базы сельсовета. (Это также намечается в проекте фракции ЦИКа СССР «Общих положений организации сельсоветов».) Кроме того необходимо произвести передачу сельсоветам всего имущества и предприятий сельского значения, находящихся ныне в ведении вышестоящих исполкомов.

Обследование НК РКИ СССР, а также материалы обследования Отдела деревни показывают, что при организации сельбюджетов последний не получает должной самостоятельности. Например, бюджет Первомихайловского сельсовета Мелитопольского округа составлен райисполкомом и прислан в сельсовет только для исполнения. РИКи (ВИКи) обычно наиболее выгодные и рентабельные предприятия закрепляют за своим бюджетом. Приведем два чрезвычайно типичных примера из материалов обследования РКИ. «В крупном торговом селе Старо-Юрьево бывшего Козловского уезда имеются сдаваемые в аренду складочные помещения (дали в 1926/27 г. доход 1380 р.), сады (970 р.), места под торговлю и торговые помещения (3942 р.), жилые дома (223 р.). Весь доход с этих имуществ составляет в 1926/27 г. 6515 р., в 1927/28 г. — 7225 р., из них в сельбюджет поступило в 1926/27 г. только 6,9%». «По Сосновскому сельсовету (Моршанского у. Тамбовской губ.) неналоговые доходы составляют 9760 р. (1926/27), а сельский бюджет построен в сумме 1149 р., из которых 1130 р. идет за счет отчислений от ЕСХН», т.е. сельбюджет не получает ни копейки от того имущества, которое находится на его территории.

Такая практика построения сельбюджетов, конечно, не дает возможности сельсовету широко развернуть свою хозяйственную деятельность и свертывает его хозяйственную инициативу.

Проведение мероприятий по передаче части доходных источников земобществ, а также вышестоящих исполкомов сельсоветам создает базу для организации на протяжении ближайших трех лет сельбюджетов во всех, по крайней мере более крупных, советах. Эта работа, конечно, должна идти под руководством и контролем со стороны РИКов и ВИКов.

III. Установление руководства сельсоветов земобществами

Изменение состава земобществ, передача от них сельсоветам важнейших хозяйственных предприятий вносит соответствующее изменение и в непосредственные взаимоотношения земобществ и сельсоветов. Существующей в ряде мест изолированности земобществ от сельсоветов, наличию двоевластия кладется решительный предел, и сельсовет получает возможность непосредственного воздействия на работу земобществ.

Основной задачей сельсоветов должно явиться усиление руководства работой основного руководящего органа земобщества — земельного схода. Значение сходов в настоящее время чрезвычайно большое, они продолжают оставаться самыми авторитетными органами в деревне, причем имеющиеся у нас данные показывают на некоторое повышение активности сходов (как увеличение количества, так и явки на них).

Вот, например, данные о сходах по Ставропольскому округу

Сравним данные о количестве союзов¹* с количеством проведенных собраний земобществ. Возьмем данные по бывшей Сталинградской губ., относящиеся к первой половине 1927/28 г.

Кто в действительности является на сходы и решает вопросы, видно из нижеследующих данных по Псковскому округу, характерных для сходов большинства районов.

На сходах земобществ наблюдается нередко преобладание влияния зажиточной части деревни: «Как общее явление зажиточно-кулацкие группы всегда являются на собрания земобществ и очень часто собраниями руководят» (материал обследования Саратовской губ.). Такие же данные имеются по обследованию Псковского округа, Воронежской губ. Между тем, руководство сходами со стороны советов и партийных организаций чрезвычайно слабое. Имеются лишь отдельные примеры (Северный Кавказ) предварительного обсуждения на советах и ячейках вопросов схода. Все данные говорят, что работа сходов по важнейшим текущим хозяйственным вопросам проходит мимо советов и при недостаточной явке и активности бедняцких слоев деревни.

Внимание сельсоветов мы должны направить прежде всего на привлечение к участию на сходах бедняцких и батрацких масс, более передовой крестьянской молодежи из прошедших ряды Красной армии и др. И во-вторых, необходимо улучшить работу сходов путем лучшей их подготовки (предварительная проработка вопросов на секциях советов), а также повышения роли сельсоветов на сходах, в частности, необходимо установить, что сходы собираются только с ведома совета или его уполномоченного и открываются от имени совета его представителем.

Мы считаем, что сельсовет только в том случае сможет подойти непосредственно к работе схода, если будет проведено ослабление роли руководящих органов земобществ. Это должно выразиться в установлении подотчетности и подконтрольности всей работы земобщества и его органов управления сельсовету.

В практике установились следующие формы организации управления земельных обществ.

1. Правление земобщества (3 — 5 чел. — распространены на Украине, Северном Кавказе и в некоторых других районах с крупными селениями).

2. Уполномоченные земобществ (наиболее распространенные формы).

3. Уполномоченные сельсоветов — они же уполномоченные земобществ (25 — 30% земобществ).

4. Временные уполномоченные, выбираемые для проведения отдельных хозяйственных мероприятий (относится по преимуществу к районам со слабо выраженной формой общинного землепользования).

Необходимость создания правления в крупных земобществах вызывалась тем, что они (земобщества) имеют широкий круг хозяйственной деятельности. Передача значительной части этой работы сельсоветам наряду с передачей руководства земобществами сельсоветам упраздняют надобность в дальнейшем существовании особых правлений земобществ.

Практически наиболее целесообразным для руководства земобществом является создание постоянного института уполномоченных земельных обществ, которые выбираются земобществом, но подлежат обязательному утверждению сельсоветов. Желательно, чтобы уполномоченные одновременно были членами сельсовета, и они должны являться подсобным органом сельсоветов для осуществления руководства земобществами. Все важнейшие решения земобщества должны утверждаться сельсоветами, и во всяком случае сельсовет несет политическую ответственность за нарушение земобществами в своей работе советских законов.

IV. Улучшение организационной работы сельсоветов в связи с необходимостью улучшения руководства земобществами

...Оживление работы секций в связи с передачей руководства земельными обществами сельсоветам становится совершенно необходимым. Они должны включить в свой состав имеющийся в земельных обществах бедняцко-середняцкий актив. Через секции есть возможность более серьезной проработки важнейших вопросов работы, ставящихся на обсуждение сходов, и обеспечить значительное усиление влияния сельсоветов на решения земобществ. Поэтому в связи с разрешением вопроса об установлении руководящей роли советов в отношении земобществ необходимо дать указания о конкретных задачах секций, связанных с этим решением.

Задача выдвижения нового по составу актива в земобществах стоит в связи с необходимостью подорвать хозяйственный авторитет в земобществе зажиточных слоев крестьянства. Одной из важнейших задач должно явиться проведение регулярных бедняцких собраний по вопросам работы земобществ и подбор нового состава уполномоченных из бедноты, батраков и активных середняков. После принятия «Основных начал землепользования и землеустройства» необходимо провести перевыборы всего состава земуполномоченных.

Партийные и комсомольские организации при проведении массовой работы должны обратить особенное внимание на сплочение бедняцко-батрацких и середняцких слоев крестьянства вокруг проводимой в земобществе работы и вовлечение их в секции советов.

* * *

Земельные общества в своей работе, с одной стороны, выполняют функции органов государственной власти (сельсовет), с другой, функции кооперативных организаций (например, покупка быков, машин и т.д.). Поэтому последний пункт проекта резолюции, предлагаемой Отделом деревни, ставит конкретные задачи по использованию земельного общества, в значительной мере связанного с общинным землепользованием, в целях усиления производственного кооперирования, путем все большего внедрения в деревне кооперативной формы обслуживания тех хозяйственных нужд, которые ныне обслуживаются земельным обществом.

«Основные начала землепользования и землеустройства» согласно статье 32 предусматривают право земельного общества простым большинством голосов принять решение о введении обязательной для всего общества общественной обработки земли путем совместного приложения труда и общего использования средств и орудий сельского производства. На практике мы наблюдаем уже ряд случаев, когда земельные общества в известной мере перерастают в хозяйственно-кооперативные объединения, например, договоры целых селений о тракторной обработке земли (тракторные колонны Шевченского совхоза¹²⁹, а также сельхозкооперации), также договоры целых селений о контрактации посевов и обсуждение этих вопросов на собрании земобществ, охват в связи с этим посевными товариществами целых селений. Таким образом, возможно использование существующих форм организации земельного общества для ускорения внедрения кооперативных начал в хозяйственный уклад деревни.

Если, с одной стороны, ряд функций земельных обществ должен быть передан органам государственной власти (совет), то, с другой стороны, ряд хозяйственных функций земобществ будет отходить к растущим кооперативным объединениям (например, товарищества по общественной обработке земли, охватывающие целые селения, животноводческие кооперативы и т.д.). Это означает, что было бы неправильным ставить вопрос о немедленной ликвидации земобществ, выполняющих определенные полезные хозяйственные функции, вытекающие из условий существования распыленных мелких крестьянских хозяйств. Но точно так же неправильно было бы ставить вопрос о дальнейшем укреплении земобществ и сохранении их как постоянной формы на длительный срок.

Все больший охват хозяйственно-культурной работой в деревне сельсоветом и развертывание массового производственного кооперирования приведут, конечно со временем, к ликвидации самих земобществ, к замене их более высокими формами участия крестьянских масс в социалистическом строительстве.

Зав. Отделом по работе в деревне ЦК ВКП(б) К. Бауман.

^1* Так в тексте

¹²⁷ Земельные общества — признанная советским правом структура традиционной крестьянской общины. Законодательное обеспечение условий их существования было дано в Земельном кодексе РСФСР 1922 г., в «Нормальном уставе земельного общества» 1926 г. и в «Общих началах землепользования и землеустройства» 1928 г. Земельное общество представляло собой территориальное объединение крестьянских дворов, которое осуществляло непосредственное руководство землепользованием и регулирование поземельных отношений своих членов, решало вопросы о проведении землеустройства, о системе севооборота, производило переделы и разверстания земли, непосредственно распоряжалось угодьями общего нераздельного пользования, устанавливало и изменяло порядок их эксплуатации, осуществляло контроль за использованием земли. Высшим распорядительным органом земельного общества являлся сход полноправных членов, которыми признавались все землепользователи старше 18 лет. В 1928 г. лишенные избирательных прав при выборах в советы были лишены и права голоса на сходах (Данилов В.П. Советская до-колхозная деревня: население, землепользование, хозяйство. М., 1977. С. 95 — 106).

¹²⁸ Постановление ЦК ВКП(б) «Директивные указания для выработки союзного закона о землеустройстве и землепользовании» было принято 20 октября 1927 г. Оно формулировало основные положения готовящегося закона, прежде всего — принципы землеустройства и землепользования крестьянских хозяйств. В постановлении рассматривались следующие проблемы: национализация земли; права СССР и союзных республик в распоряжении землей; бессрочность трудового землепользования; земельное равноправие внутри объединения; переделы и уравнения земли; землеустройство; особые меры содействия коллективным хозяйствам и совхозам; льготы и преимущества для маломощных слоев деревни; аренда земли; регулирование наемного труда и т.д.

В разделе о земельных обществах и их взаимоотношениях с сельсоветами указывалось на необходимость предоставления права участия в сходах пролетарским и полупролетарским элементам деревни. Вопрос о взаимоотношениях между сельсоветами и земельными обществами рассматривался с точки зрения обеспечения руководящей роли сельсоветов и отказа в праве голоса на сходах лишенным избирательных прав (Справочник партийного работника. М.-Л., 1930. Вып. 7. Ч. 1. С. 374-377).

XV съезд ВКП(б) в резолюции «О работе в деревне» поручил ЦК ВКП(б) «разработать вопрос об улучшении взаимоотношений между советами и земельными обществами под углом зрения обеспечения руководящей роли советов и лишения права голоса в земельных обществах (на сходах) исключенных из списков избирателей советов» (КПСС в резолюциях... М., 1984. Т. 4. С. 309-310).

¹²⁹ Между совхозом им. Тараса Шевченко, находившемся в Березовском районе Одесского округа, и 250 крестьянскими дворами в начале осени 1927 г. был подписан договор об объединении земельной полевой площади в один земельный массив для «полной общественной тракторной обработки». Для этого совхоз образовал тракторный отряд (колонну) из десяти тракторов. В весеннюю полевую кампанию 1928 г. совхоз организовал уже 14 тракторных отрядов с 68 тракторами для обслуживания крестьянских хозяйств. В ноябре 1928 г. эта тракторная колонна была преобразована в первую в стране машинно-тракторную станцию. По примеру тракторной колонны совхоза им. Т.Шевченко к весеннему севу 1928 г. тракторные колонны были созданы при 73 зерновых совхозах страны (История советского крестьянства. М., 1986. Т. 2. С. 49).