17 мая 1924 г. — Доклад председателя Комитета военных заказов П. А. Богданова председателю Реввоенсовета СССР Л. Д. Троцкому «Задачи руководящего органа по подготовке страны к войне и принципы его построения»
17 мая 1924 г.
Секретно.
I
Первым правительственным мероприятием царской России в этой области является учреждение 7 июня 1915 г. «особого совещания для объединения мероприятий по обеспечению действующей армии предметами боевого и материального снабжения», вскоре (17 августа 1915 г.) замененного четырьмя особыми совещаниями: 1) по обороне государства, 2) по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны, 3) по продовольственному делу и 4) по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов. Председателю совещания по обороне (военный министр) было предоставлено право приостанавливать распоряжения председателей прочих особых совещаний и вносить на обсуждение в совещание по обороне; разногласия должны были разрешаться Советом министров.
Закон 7 июня 1915 г. был издан правительством под давлением общественного мнения, формулированного на съездах того времени и в печати. Постановление об учреждении военно-промышленных комитетов принимается на Всероссийском съезде представителей промышленности и торговли 26‑28 мая 1915 г. Ряд других органов создается также по инициативе и средствами самих общественных организаций. Так, в результате «совещания городских голов в Москве» и «собрания уполномоченных губернских земств» при Союзе городов и земств организуются в 1915 г. военно-технические отделы, впоследствии слившиеся и преобразованные в Главный комитет по снабжению армии земского и городского союзов («Земгор»).
В начале 1915 г. по инициативе военного ведомства генерал Ванков назначается уполномоченным ГАУ по изготовлению в России фугасных фанат по французскому образцу, чем кладется основание «организации генерала Ванкова», развившей обширные операции по изготовлению снарядов «комиссионным» способом. В начале 1916 г. также по инициативе военного ведомства при ГАУ учреждается Химический комитет, объединивший деятельность различных учреждений, работавших по вопросам организации и развития производства химических продуктов, необходимых д ля целей войны.
В послеоктябрьский период руководство работами по снабжению фронтов сосредотачивается в Чрезкомснабе и Цекопродарме (затем Главснабпродарм)¹* в 1919 г. и Чусоснабарме с 1919 г.
II
Созданные во время войны специальные органы не ликвидируются совсем при переходе страны на мирное положение, а реорганизуются и свертываются в аппараты меньших размеров, но не меньшей квалификации²*. В 1920 г. при ВСНХ учреждается Комитет по де- и мобилизации промышленности.
В Англии существующему с 1902 г. Комитету обороны (развернутому в военное время в «Кабинет войны») «придается постоянный совещательный аппарат (подкомитет)» для: «1) организации обороны империи, 2) истребования средств для нее при соблюдении самой строгой экономии, 3) наблюдения за научным прогрессом и изобретениями в военном деле, 4) решения стратегических задач в крупном масштабе, 5) рассмотрения предположений Лиги Наций. Подкомитет несет ответственность за состояние обороны»³*.
Во Франции «Высший совет национальной обороны ведает всеми вопросами национальной обороны, требующими совместной согласованной работы нескольких министерств, то есть рассматривает вопросы общей организации страны в военное время, производства всякого рода общего снабжения страны и армии и вопросы организации и эксплуатации всех видов транспорта». При Высшем совете национальной обороны состоит Комиссия изучения, которая и является его рабочим аппаратом. Комиссия изучения делится на 4 секции: 1) ведения войны, 2) общая организация страны в военное время, 3) производство всякого рода, 4) воздухоплавательная. Комиссия изучения выделяет постоянный секретариат, занимающийся: 1) централизацией дел, 2) подготовкой материалов, координацией работ секций, содействием докладчикам в сборе материалов и 3) сообщением министерствам о принятых Высшим советом национальной обороны решениях и наблюдением от имени президента республики за их выполнением. Таким образом, Комиссия изучения является как бы генеральным штабом высшего порядка, образованным на основании опыта мировой войны.
В Италии «высшим органом военного управления является Высшая смешанная комиссия по обороне», которая «ведает подготовкой государства к обороне во всех отношениях и, в частности, подготовкой всех средств для войны и мобилизацией промышленности»⁴*.
III
Если в названных государствах перечисленные специальные органы созданы исключительно для подготовки к войне, то в условиях нашей действительности аналогичный орган должен будет заниматься не только разработкой вопросов перехода страны на военное снабжение, но и вопросами удовлетворения текущих потребностей армии и флота, изысканием решений, кои, содействуя улучшению организации и состояния снабжения армии и флота, в то же время не дезорганизовали бы основу этого снабжения, какой является, прежде всего, промышленность.
Та неопределенность, которой характеризуется в настоящее время финансовое положение военного и морского ведомств (которое, являясь результатом глубоких социально-экономических причин, едва ли может быть изжито в течение ближайшего времени), делает совершенно необходимым специальное регулирование взаимоотношений между промышленностью и военными потребителями ее продукции. Поэтому в наших условиях орган обороны должен сочетать в себе функции планово-подготовительные и оперативные, направленные на улучшение современного положения армии и флота в отношении снабжения.
Сказанное вполне подтверждается эволюцией Комитета по военным заказам. Опыт годовой работы этого органа показывает, что КВЗ, мыслившийся при его создании как орган мирного времени, оказался естественным центром, руководившим, по директивам Комиссии обороны, всеми работами по подготовке промышленности и образованию мобзапасов и для обслуживания армии и флота во время войны.
Продолжая вести всю работу по содействию текущему снабжению армии и флота, КВЗ в то же время выполнил все срочные задания Комиссии обороны по выяснению мобилизационных и на время войны потребностей армии и флота в предметах снабжения и возможностей их удовлетворения за счет работы промышленности Союза путем размещения заказов между синдикатами, трестами и другими промышленными организациями и предприятиями. При этом выяснялась потребность не только собственно военно-морского ведомства, но также и всех других ведомств, обязанных обеспечить ту или иную потребность армии и флота (НКПС, НКПТ, НКЗдрав, НКВТ). Формальным выражением этой роли КВЗ является расширение круга его ведения согласно новому положению о КВЗ, утвержденному СТО 16 ноября 1923 г. В то же время, как положение о КВЗ от 21 апреля 1923 г. говорит, что КВЗ учреждается «с целью объединения всего дела военных и военно-морских заказов по ВСНХ», по положению от 16 ноября 1923 г. КВЗ учреждается «в целях правильной организации снабжения Красной армии и Красного флота и для обеспечения планомерного разворачивания соответствующих производств на случай мобилизации». Далее новое положение обязывает КВЗ согласовать «работы Главного управления военной промышленности и всех хозорганов в части выполнения военных заказов», причем «Комитет ведает как всеми отраслями промышленности, обслуживающими в мирное время Красную армию и флот, так равно и теми, которые должны быть с объявлением мобилизации переведены на производство мирного снабжения». Для возможности выполнения столь обширных заданий КВЗ по новому положению имеет право «входить по всем хозяйственным и финансовым вопросам, касающимся военных заказов во все высшие государственные учреждения», «контролировать правильность и своевременность выполнения всеми органами СССР распоряжений правительства, касающихся обеспечения снабжения Красной армии и флота и осуществления мобилизационных планов», «в пределах постановления правительства КВЗ (вправе делать) необходимые практические распоряжения с целью фактического обеспечения вышеозначенных постановлений. Эти его распоряжения обязательны для всех ведомств». В соответствии с расширением компетенции КВЗ в нем было усилено представительство военмора (начальник Штаба РККА и главначснаб), так как по прежнему положению от последнего в работах КВЗ принимал участие лишь представитель главначснаба.
Означенная эволюция КВЗ делает возможным усматривать в нем кадры, подлежащие развертыванию в случае открытия военных действий в центральный орган по руководству работой всех правительственных учреждений и лиц для обращения материальных ресурсов Союза на оборону.
Под таким именно углом зрения и обсуждался в пленуме КВЗ 13 февраля 1924 г. программный доклад о плане работ КВЗ, ставившем перед КВЗ две основные задачи: 1) выработать и осуществить план текущего материального снабжения Военмора на приемлемых для промышленности основаниях путем размещения в последней военных заказов, причем финансовой базой этого плана является бюджет Военмора на 1923/24 г. и 2) разработать план использования в стране ресурсов для создания мобзапасов и удовлетворения потребностей армии и флота во время войны с одновременной разработкой организационного плана, предусматривающего развертывание КВЗ в орган, аналогичный Чусо, с необходимыми в отношении последнего изменениями, вытекающими из имеющегося опыта и учета новой обстановки.
При обсуждении в пленуме КВЗ положений отмеченного доклада начальник Штаба РККА предложил расширить объем подготовительных для ведения войны работ, поставив перед соответствующим органом задачу разработать план создания не только промышленной, а и вообще материальной базы войны, то есть включить в компетенцию органа, ведающего работами по подготовке к войне, не только разработку планов мобилизации промышленности, но и сельского хозяйства и связанных с последним промыслов, и с тем, чтобы разрабатываемые в целях подготовки к войне планы использования материальных ресурсов Союза исходили бы, учитывая опыт мировой войны, из потребностей не только фронта, но и тыла, то есть всей страны, всего народного и государственного хозяйства.
В согласии с этим пленум КВЗ, одобрив все положения отмеченного выше доклада, в то же время постановил: «Признать целесообразным создание органа, который сосредоточил бы в себе все вопросы мобилизации и подготовки на случай войны всех материальных средств, необходимых как для армии, так и для страны в условиях военного времени».
«Одновременно предполагаемый орган должен ведать всеми вопросами текущего обеспечения материального снабжения армии с точки зрения как составления плана снабжения, распределения его между снабжающими учреждениями и предприятиями, так и организации контроля, с одной стороны, за качеством и сроками снабжения, а с другой — за своевременным финансированием. При разработке структуры названного органа учесть два предложенных варианта: а) сосредоточение всей работы в одном органе и б) построение этого органа по типу руководящей головки и передачи всей подготовительной работы полностью соответствующим ведомствам».
Сосредоточение всей работы в одном органе предполагает, во-первых, создание большого аппарата, что неприемлемо по политическим и финансовым мотивам, во-вторых, устраняет весьма важный момент ответственности отдельных ведомств за выполнение в установленный срок согласованной с ним рабочей программы по проработке вопросов подготовки страны к войне в соответствующей отрасли народного хозяйства и труда. Поэтому в дальнейшем делается попытка обосновать второй вариант.
IV
Но предварительно должен быть разобран вопрос о возможности возложения обязанностей по руководству работами для подготовки страны к войне и удовлетворению текущей потребности армии и флота на Госплан, надведомственное положение которого могло бы, как кажется, обеспечить достижение поставленных целей. Несомненно, что руководство ведомственными работами по составлению как плана перехода страны с мирного на военное положение, так и текущего плана могут осуществляться Госпланом, так же как и наблюдение за исполнением планов и необходимое корректирование их.
Правда, приемы проработки этих планов должны быть несколько отличными от применяемых ныне при составлении так называемых ориентировочных планов и должны напоминать в известной мере приемы 1918‑1920 гг., когда составители планов стремились учесть все поддающиеся учету факторы. В этом отношении нельзя не согласиться, с некоторыми оговорками, с взглядами на это дело французов, считающих, что переход страны на военное положение должен осуществляться «по заранее и детально разработанному плану, до последнего момента ничего не оставляющему на произвол импровизации»⁵*.
Нельзя также не отметить, что при осуществлении этого руководства Госпланом работа по необходимости будет распылена между его секциями (например, задания ВСНХ будут вырабатываться, главным образом, в Промсекции, НКПС — в транспортной и так далее), что противоречит условиям особой секретности и согласованности этих работ, а также ослабляет момент ответственности за своевременность разработки различных вопросов, хотя эти секции, очевидно, в свою очередь, должны направляться и объединяться специальной секцией — военным бюро, секцией обороны и тому подобное.
Менее свойственны Госплану методы активного наблюдения (инспектирования) за исполнением ведомствами установленных для них заданий, необходимость в котором вызывается тем, что ведомства, в свою очередь, должны децентрализовать свою работу, распределив ее в известной части между своими местными органами.
Еще труднее примирить с существом и формой деятельности Госплана оперативные функции, которые, как показано выше, должны быть приданы ему в этом случае. Допустив, что поставленные вопросы смогут быть удовлетворительно разрешены, нужно признать, что, поскольку Госплан в настоящее время не ведет соответствующей работы, аппарат его, в случае возложения на него задач, должен быть усилен. При этом можно усомниться в том, что усиление аппарата Госплана выразится в меньших цифрах, чем создание специального органа; во всяком случае, для разрешения этого частного вопроса необходимы предположительные штатные исчисления параллельно для Госплана и для специального органа.
Затруднения таким образом все увеличиваются и становятся совершенно непреодолимыми, когда нужно ответить на вопрос: можно ли видеть в Госплане тот орган, который будет руководить использованием «экономического оружия» во время войны. Совершенно очевидно, что ответ может быть только отрицательным, так как для этого при Госплане (а не внутри его) должен быть и в мирное время какой-то орган, который бы и развернулся при открытии военных действий в нечто подобное Чусоснабарму. А наличие такого органа при Госплане, очевидно, исключает возможность тех приемов работы, которые позволяют использовать существующий аппарат Госплана, распределить работу по его секциям. Очевидно, что это решение ничем не отличается от всякого другого решения, предполагающего создание такого органа вне Госплана.
Отрицательный ответ на вопрос о возможности для Госплана руководить работами по использованию «экономического оружия» дает и Военное бюро Госплана, правда, указывая при этом, что и вообще нет и не может быть органа мирного времени, который бы мог выполнять эти функции во время войны. Как показано выше, это последнее утверждение неверно. Выходит, следовательно, что или нужно создать теперь же при Госплане орган, необходимость в котором не усматривается Военным бюро Госплана, или руководство работами по подготовке к войне не нужно возлагать на Госплан.
Это не значит, разумеется, что предположения Комиссии обороны как по текущему, так и по мобилизационному планам не должны согласовываться с Госпланом. Такое согласование совершенно необходимо и обеспечивается проработкой Госпланом бюджета Военмора и других ведомств и установлением тем самым пределов, за которые не может выйти практическая работа по подготовке к войне, ибо материальное свое выражение (образование мобзапасов, постройка стратегических путей сообщения и линий связи, постройка и перенесение заводов и прочее), все эти подготовительные работы могут получить лишь при соответствующем финансировании их путем открытия ведомствам необходимых кредитов. То же самое можно, очевидно, сказать и по отношению к текущему плану.
V
При построении центрального органа представляется весьма важным организационно обеспечить внутри аппарата объединение работ как мобилизационного характера, так и направленных к улучшению современного положения в той или иной области потребностей армии и флота. Это важно как для устранения безответственности, обусловленной возможностью ссылки на непредставление нужных материалов, так и для уменьшения числа лиц, ведущих весьма ответственную работу по подготовке к войне. Разумеется, на практике те и другие работы будут вестись раздельно соответствующими помощниками данного отдела, но благодаря руководству с его стороны той или другой части его отдела будет обеспечено взаимное оплодотворение идеями обеих частей отдела, и если часть последнего, прорабатывающего вопросы мобилизации, не будет благодаря такой постановке работы отрываться от действительности, то другая часть не утратит в своей работе необходимой перспективы и окажется на необходимой высоте положения в условиях военного времени. Помимо этого, такое построение в высокой степени будет содействовать, благодаря естественному сосредоточению в аппарате специалистов, постановке наблюдения за научным прогрессом и изобретениями в военном деле.
Таким образом, проектируемый центральный орган должен занимать надведомственное положение, то есть быть органом СНК или СТО: 1) должен иметь возможность объединять работы по удовлетворению потребностей армии и флота в условиях мирного времени и работы по подготовке к удовлетворению потребностей во время войны, 2) должен оказаться в состоянии руководить работами ведомств, формулируя относящиеся к каждому из них задания и критически оценивая исполнение их.
Останавливаясь лишь на существе главнейших вопросов, подлежащих разработке средствами ведомств, нужно отметить следующие элементы той рабочей программы ведомств, которые должны быть выполнены ими под руководством и под наблюдением центрального органа:
1) по ВСНХ — разработка Комитетом по де- и мобилизации промышленности плана приспособления промышленных заведений и предприятий, а также и кустарной промышленности к выполнению усиленных заказов военмора для образования мобзапасов и для усиленного снабжения (боевого и прочего) армии и флота во время войны; разработка в связи с этим обеспечивающего усиленную работу промышленности плана снабжения заводов, фабрик и так далее рабочими силами, топливом, сырьем, важнейшими вспомогательными материалами, оборудованием и прочим и вытекающего отсюда плана финансирования военной работы промышленности; разработка планов организации новых производств; разработка плана эвакуации фабрик и заводов из районов, угрожаемых неприятелем. В настоящее время КДМ составлена во исполнение постановления пленума КВЗ от 13 февраля сего года календарная программа, уточняющая обязательства ВСНХ в области подготовки промышленности к выполнению усиленных военных заказов;
2) по НКПС — разработка плана воинских и продовольственных, а затем и промышленных перевозок на случай мобилизации и в первые месяцы войны и в связи с этим разработка планов пополнения мобзапасов и усиления провозной и пропускной способности путей сообщения; разработка плана постройки стратегических линий;
3) по НКПТ — разработка планов пополнения мобзапасов и усиления пропускной способности существующих телефонно-телеграфных линий и постройка стратегических линий связи;
4) по Наркомпроду⁶* — разработка планов концентрации продовольственных запасов в районах, безопасных от вторжения неприятеля, и плана развертывания предприятий пищевой промышленности (мельницы, пекарни, бойни и прочее) на случай мобилизации и войны для удовлетворения потребностей фронта и тыла;
5) по Наркомзему — разработка плана развития посевов технических культур (хлопок, лен, конопля и прочее) и перенесения некоторых из них в районы, безопасные от вторжения неприятеля; разработка вопросов развития животноводства, в частности, для усиленного предложения сырья для кожевенной и текстильной (шерсть) промышленности;
6) по Наркоздраву и Наркомтруду — задания, подлежащие разработке, не требуют пояснения.
Разумеется, помимо натурного выражения, полученные в результате проработки решения должны иметь и финансовое выражение для получения наиболее полного представления о размерах необходимых затрат в течение определенного на подготовку времени.
Наблюдение со стороны центрального органа за исполнением ведомствами возложенных на них рабочих обязательств не может ограничиться ознакомлением с работой центральных ведомственных аппаратов, а должно распространяться и на места в порядке периодического инспектирования представителями центрального органа местных ведомственных органов. Поэтому при центральном органе должна быть инспекторская группа из высококвалифицированных работников; последние, имея постоянное местопребывание в центре, должны быть настолько в курсе дел своего района, чтобы иметь возможность автоматически превратиться при мобилизации и открытии военных действий в чусо фронта. Для возможности такового совершенного знания своего района инспектора должны постоянно держать с ними постоянную связь и систематически объезжать районы своих будущих действий, неся всю ответственность за подготовленность района к работе в условиях войны. К обязанности этих инспекторов должна относиться и разработка вопросов развертывания своих местных агентств в рабочий аппарат чусо фронта.
Утвержденные планы таких развертываний в совокупности дадут ту организацию фронтовых и других органов Чусо, штаты и положения о которых, определяющие круг ведения каждого из этих органов и взаимоотношения их с другими органами, должны быть разработаны аппаратом проектируемого центрального органа и вступить в силу немедленно по объявлении правительством Союза о переходе страны на положение войны. В соответствии с этим должны быть разработаны штаты и положение о центральном органе для производства работ в обстановке войны.
Таким образом, кроме тех требований, коим должен удовлетворять аппарат проектируемого центрального органа, которые указаны выше, необходимо отметить еще следующее: он должен иметь инспекторскую группу, располагать возможностью проработать все организационные вопросы, отмеченные выше штаты и положение военного времени и таить в себе все возможности развертывания в орган, ведущий всю руководящую оперативную работу по обслуживанию дела удовлетворения материальных потребностей страны во время войны.
Председ[атель] Ком[итета] в[оенных] заказов П. Богданов⁷*
Примечания:
¹* Цекопродарм — Центральная комиссия по упорядочению и правильной постановке дела снабжения Красной армии продовольствием и продуктами первой необходимости. Образована 18 сентября 1918 г. для снабжения армии продовольствием как межведомственный орган Наркомпрода и военного ведомства. Определяя контингент лиц на получение красноармейского пайка, обладала исключительным правом перевода на красноармейский паек как военного, так и гражданских ведомств. На местах действовали фронтовые и армейские подкомиссии. Ликвидирована 8 августа 1919 г. в связи с передачей снабжения армии Наркомпроду. Положение «О Главном управлении по снабжению Красной армии и флота продовольствием и предметами первой необходимости» (Главснабпродарм) — единственном центральном органе в данной области — было утверждено Наркомпродом 30 октября 1919 г.
²* Щолоков. «Подготовка государства к войне». — Техника и снабжение Красной армии. 1923. № 27/58. (Примеч. док.)
³* ВНО. Иностранные армии. (Примеч. док.)
⁴* ВНО. Иностранные армии. (Примеч. док.)
⁵* П. Щолоков. «Подготовка государства к войне». (Примеч. док.) Статья была опубликована в журнале «Техника и снабжение Красной армии». 1923. № 27/58.
⁷* Богданов П. А. (1882‑1939) — государственный деятель, один из организаторов промышленности в годы гражданской войны. В 1917 г. — член президиума исполкома Гомельского совета, член комитета РСДРП(б), председатель ВРК. С июля 1918 г. — на работе в ВСНХ: член правления Волга-Камского объединения, уполномоченный ВСНХ по национализации химической промышленности и член коллегии Химического отдела С апреля 1919 г. — председатель Совета военной промышленности при Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной армии, с апреля 1920 г. — заведующий Главным управлением металлургической промышленности и член Президиума ВСНХ. С мая 1921 г. по январь 1925 г. председатель ВСНХ РСФСР, член Совнаркома РСФСР. С 1925 г. — председатель Северо-Кавказского крайисполкома, председатель правления Амторга, с конца 1923 г. — начальник Главного управления военной промышленности. Член ВЦИК и ЦИК СССР.
РГАСПИ. Ф. 325. Оп. 1. Д. 425. Л. 21-26 об. Подлинник.