§ 69. Гражданская и уголовная ответственность.

§ 69. Гражданская и уголовная ответственность

Особенное положение должностных лиц, как лиц, призванных осуществлять функцию государственной власти, обусловливает довольно существенные особенности в постановке ответственности этих лиц за совершаемые ими правонарушения. Так как должностные лица являются органами власти, действуют от лица государства, то правонарушения, ими совершаемые, получают особенное значение. Они больше, чем правонарушения частных лиц, подрывают авторитет закона, колеблют прочность юридического порядка: они более непосредственно отзываются на интересах всего государства. Вместе с тем полномочия власти, которыми наделены должностные лица, дают им возможность с большею легкостью совершать правонарушения, делают их более опасными, ставят частных лиц в более беззащитное в отношении к ним положение. Наконец, пользуясь своею властью, должностные лица могут совершать и такого рода правонарушения, которые совершенно невозможны для частных лиц.

Все это требует некоторого усиления ответственности должностных лиц. В старое время думали достичь этой цели усилением в отношении к должностным лицам уголовной репрессии и постановкой ее в особенные условия сообразно особенности их положения.

Но уголовная ответственность должностных лиц есть только один из разнообразных способов обеспечения законности государственного управления наряду с гражданской и дисциплинарной ответственностью и с организацией административной юстиции. Поэтому надлежащая постановка ответственности должностных лиц предполагает отчетливое выяснение существа, значения и в особенности взаимного соотношения всех существующих гарантий законности управления.

Уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально, и нравственно, а вместе с тем уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе, не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению, или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства.

Поэтому в применении уголовной репрессии надо соблюдать должную экономию. Нет основания устанавливать угрозы наказанием, когда законность управления может быть обеспечена и без этого полнее и вернее. Уголовное правосудие не представляет собою панацеи против всех возможных правонарушений и не составляет высшей, совершеннейшей гарантии правомерности. Недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами, leges minus quam perfectae. Совершенны только те законы, нарушение которых влечет, за собой юридическую ничтожность правонарушительного действия. Так и в деле обеспечения законности государственного управления на первом месте должна быть, поставлена организация такого порядка обжалования незаконных действий должностных лиц, чтобы заинтересованные лица могли всегда добиться отмены или юридического обессиления незаконных постановлений.

Во всех тех случаях, когда незаконным действием органа власти не причиняется непосредственно вреда, а только незаконно мотивируется или определяется деятельность других, подчиненных органов, или предписываются незаконные ограничения деятельности частных лиц, для обеспечения законности вполне достаточно права обжалования. Таковы именно случаи незаконного издания указов, требующих для своего действительного осуществления чужой деятельности в отдельных конкретных случаях, незаконные отказы в выдаче разрешений, незаконные запреты совершения частными лицами определенных действий. Западные уголовные кодексы и не облагают наказанием такого рода правонарушений со стороны должностных лиц на том, конечно, основании, что надлежащая организация административной юстиции дает в подобных случаях совершенно достаточное обеспечение законности. Подобные действия органов власти были бы опасны и подрывали бы законный порядок лишь при том условии, если бы были обязательны. Возможность путем обжалования добиться их отмены лишает их юридической силы, делает их юридически ничтожными. Наказывать, должностное лицо за незаконно изданный им и отмененный надлежащей инстанцией указ было бы так же нецелесообразно, как привлекать к уголовной ответственности лицо, написавшее вексель на простой бумаге или купчую в форме домашнего условия. Все такие акты признаются юридически ничтожными, и в этом достаточная гарантия авторитета нарушаемых ими законов.

Отмена в порядке административной юстиции оказывается неприменимой и не достигающей цели обеспечения законности управления лишь в тех случаях, когда незаконное действие должностного лица само по себе, непосредственно, причиняет вред. Признание юридически ничтожным действия, уже причинившего вред, не достигало бы, конечно, цели обеспечения законности управления. Тут требуются меры иного свойства.

Вред, причиняемый незаконными действиями должностных лиц, может быть троякий. Во-первых, их незаконные действия могут причинить имущественный, оцениваемый на деньги, вред. Такие правонарушения и в отношении к виновным должностным лицам устанавливают право гражданского иска о вознаграждении за понесенные вред и убытки.

Во-вторых, вред, причиняемый незаконными действиями должностных лиц, может представлять те нарочитые свойства особой опасности, тяжести, невознаградимости, какими обусловливается применение уголовных кар. В таком случае должностное лицо подпадает уголовному правосудию.

Взаимное соотношение гражданской и уголовной ответственности должностных лиц, конечно, то же самое, что и для частных лиц, и не возбуждает каких-либо особых сомнений. Но должностные лица могут состоять, и в большинстве случаев действительно состоят, к государству в особом служебном отношении: служат, а не исправляют свою должность по найму или как повинность, как право. Государственная служба устанавливает особое подчинение служащего, отличное от общего отношения подданства. Подданный обязан только к определенным качественно и количественно услугам государству; служащий — к неопределенному ряду услуг, определенных только по роду, а не по количеству. Подданный — только член, участник государственного общения; служащий — его орган и потому обязан как в служебной, так и частной деятельности сохранять достоинство власти, представителем которой он является. Подданный подчиняется только государству; служащие, образуя определенную иерархию, ставятся друг к другу в отношение начальников и подчиненных.

По всему этому незаконные действия служащего, кроме имущественного вреда и вреда, обусловливающего уголовные кары, могут причинять вред еще третьего рода: нарушение должного порядка службы. Как первыми двумя видами вреда обусловливаются соответственно гражданская и уголовная ответственность, так вредом служебному порядку обусловливается дисциплинарная ответственность. Гражданская и уголовная ответственность падает на служащих наравне с частными лицами, дисциплинарная — касается одних только служащих.

Но особенности ответственности должностных лиц не исчерпываются таким усилением их ответственности. Осуществление предоставленных должностным лицам функций власти является для них обязанностью. À между тем, осуществляя их, они постоянно и по необходимости приходят в столкновение с разнообразными интересами частных лиц и вызывают своими действиями их недовольство и нарекания. Отсюда являются иногда опасения, что если обставить возбуждение гражданской и уголовной ответственности должностных лиц теми же общими условиями, как и для частных лиц, то слишком частым возбуждением судебных дел свобода деятельности должностных лиц будет чрезмерно стеснена, и для них сделается невозможным спокойное и уверенное выполнение своих обязанностей. В виду этих соображений иногда устанавливается особый порядок возбуждения гражданской и уголовной ответственности должностных лиц, долженствующий защитить их от легкомысленных и неосновательных привлечений к суду.

Все эти особенности в постановке общей ответственности должностных лиц всего удобнее рассмотреть по различию их форм гражданской и уголовной.

С материальной стороны гражданская ответственность должностных лиц не представляет никаких особенностей. Только относительно условий предъявления к ним исков о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью, устанавливаются иногда особые правила. Так, у нас эти иски рассматриваются в особом составе суда с участием представителей административного ведомства, а именно: 1) иски против лиц, занимающих должности до IX класса включительно — в окружном суде, в особом присутствии под председательством председателя суда, вице-губернатора, двух членов суда и двух членов из чинов местных управлений, в, том числе обыкновенно и ближайший начальник ответчика; 2) иски против лиц, занимающих должности от VIII до V класса — в судебной палате, под председательством старшего председателя палаты, из губернатора, двух членов судебной палаты и управляющих казенною палатою и государственными имуществами или одного из сих лиц и ближайшего начальника того управления, к которому принадлежит ответчик, и 3) на лиц, занимающих должности выше V класса — в соединенном присутствии кассационного и первого департаментов Сената (Уст. гр. суд., ст. 1316‑1330).

Мотивами этого изъятия из общего порядка гражданского суда составители Суд. уст. выставляют следующие соображения.

“Нельзя никого, читаем в мотивах к ст. 1322 Уст. гр. суд., лишать возможности защищать свои права; но не все права одинаковы по своей природе. Есть право частное, где мое противополагается твоему; и здесь я без затруднения могу прямо привлечь всякое частное лицо к ответственности перед судом за действия, нарушающие мое право, так как здесь предполагается, что нарушитель действовал от себя, своим именем, в своем интересе.

“Совсем иное дело, когда столкновение между частным лицом с его интересом и между должностным лицом, действующим во имя интереса государственного или общественной пользы. Здесь нельзя сказать, что должностное лицо непременно ответствует имуществом за каждое нарушение интересов частного лица: это еще вопрос.

“Надо решить, в границах ли своего права действовало должностное лицо относительно интересов частного лица. Положим, что тот же вопрос решается и в споре о праве гражданском; но там решение его просто, ибо всякое право есть мое частное; а здесь право должностного лица есть государственное, не свое, и в состав почти каждого права входит значительная доля усмотрения.

“Итак, разрешение этого вопроса несправедливо было бы предоставить исключительно суду, ибо суд, имея свою область определительных и точных прав, не в состоянии взвесить все отношения и мотивы, по коим действует администрация, особливо по специальному управлению”(Суд. уст., изд. госуд. канц., I, стр. 682).

Эти соображения вполне справедливы. Но едва ли из них необходимо вытекает предоставление решения таких дел смешанным присутствиям. Правильнее было бы разделить вопросы. 1) о законности данного действия должностного лица и 2) в случае признания его незаконным — о допустимости и определении размеров его гражданской ответственности. Решение первого вопроса следовало бы предоставить административному суду, решение второго — гражданскому. В пользу такого порядка можно привести следующие соображения. Во-первых, смешанные присутствия вообще непригодны для отправления правосудия, ибо члены их по необходимости ставятся в двойственное положение, являясь одновременно и судьями, и представителями противоположных интересов, затронутых в деле. Но неудобно быть одновременно и судьей, и представителем интересов стороны. Bo-вторых, удобнее разделить вопросы о законности действия и о присуждении должного вознаграждения, так как тогда размер требуемого вознаграждения не будет влиять на решение вопроса о законности. В-третьих, при этом будет лучше соблюдено общее начало подчинения всех гражданских исков общему гражданскому суду.

Уголовная ответственность должностных лиц представляет некоторые особенности и с материальной, и с формальной стороны. Большая опасность общих преступлений, совершаемых должностными лицами, и возможность совершения ими правонарушений, доступных частным лицам, вызывает установление для них специальной уголовной наказуемости.

Специальное усиление наказуемости за общие преступления нет основания обусловливать одним только состоянием виновного на государственной службе, так как служебная деятельность сама по себе не представляет никаких специфических особенностей.

Служебною деятельностью может быть деятельность всякого рода без каких бы то ни было ограничений. Все то, что составляет содержание частной деятельности, может составить содержание и служебной деятельности. Служащие, состоящие в содействующих учреждениях, особенно в канцеляриях и в исполнительных органах, часто выполняют деятельность, не имеющую никакого отношения к функциям власти. Переписка казенных бумаг, изготовление лекарств в казенной аптеке, хранение гардероба казенного театра, заведование эксплуатацией казенной железной дороги, управление казенным заводом, все такого рода действия ничем не отличаются от подобной же деятельности частных лиц. Поэтому служебный характер преступных деяний, совершение их по службе, не может служить основанием установления их особой наказуемости. Совершенно против гражданских правонарушений, государство защищается теми же средствами гражданского суда, как и частные лица в аналогичных случаях, так и для уголовной репрессии преступных деяний, совершаемых служащими, когда их деятельность носит тот же характер, что и деятельность частных лиц, достаточно общих определений уголовного закона, одинаково применимых к частным лицам и к служащим.

Особенную опасность и особенный подрыв авторитета государственной власти преступление представляет лишь тогда, когда оно совершается посредством осуществления функций власти. Только тот, кто действует как орган власти, может своими действиями ронять достоинство власти и подрывать ее авторитет. Только наделенный полномочиями власти получает более легкую возможность, пользуясь ими, совершать правонарушения. Вместе с тем лицо, наделенное полномочиями власти, получает возможность совершать такие правонарушения, который не могут быть совершены частными лицами, как, например, лихоимство, неправосудие и т. п.

Наше уложение о наказаниях чрезвычайно расширяет понятие особенных должностных преступлений, устанавливая уголовную наказуемость всякого превышения и бездействия власти (ст. 338‑343). Большинство иностранных кодексов¹*, напротив, предусматривает только некоторые, особенно важные виды превышения власти, оставляя все другие случаи превышения власти ненаказуемыми. В отношении к ним довольствуются мерами дисциплинарной ответственности и предоставлением права обжалования в порядке административной юстиции.

Из этих двух систем решительного предпочтения заслуживает система ограничения уголовной наказуемости. Удерживаемая нашим законодательством система представляется устарелым наследием того времени, когда не знали других средств обеспечения законности управления, как только угрозы наказанием. Современная государственная жизнь выработала наряду с уголовной репрессией и другие средства обеспечения законности управления: дисциплинарную ответственность и административную юстицию, и когда эти средства достаточны, нецелесообразно устанавливать еще в подобных случаях и уголовную наказуемость незаконных должностных действий. Не следует поэтому, прежде всего, устанавливать уголовную наказуемость за такого рода незаконное пользование полномочиями власти, которыми не причиняется непосредственного вреда, а только незаконно мотивируется или определяется деятельность подчиненных органов. Другими словами, нельзя признавать самостоятельным преступлением издание, хотя бы и незаконное, общих распоряжений, указов, требующих для своего действительного осуществления деятельности других органов власти. В отношении к случаям незаконного издания, например, обязательных для местных жителей постановлений, совершенно достаточной гарантией нарушения законного порядка является право обжалования таких постановлений Сенату. Затем и из числа таких злоупотреблений полномочиями власти, которыми причиняется непосредственный вред, особой уголовной наказуемости должны подлежать лишь те, в отношении к которым недостаточно одной гражданской ответственности, и репрессия которых притом требует взысканий, по своей тяжести превышающих пределы дисциплинарной власти, или в интересах поддержания должного престижа административной власти должна быть вверена возможно независимым органам. Меры уголовной репрессии вообще слишком дорого обходятся государству, чтобы можно было в отношении к ним быть без нужды расточительным. К тому же, чрезмерное расширение уголовной наказуемости неправомерных должностных деяний умножало бы случаи возбуждения уголовного преследования должностных лиц и тем подрывало бы престиж органов власти и создавало бы серьезную помеху беспрепятственному отправлению ими своих функций. À между тем в виду везде признаваемой возможности удаления от должности в дисциплинарном порядке и весьма серьезного значения для служащих этой кары, уголовное преследование по поводу мелких случаев злоупотребления полномочиями власти оказывалось бы большею частью совершенно бесцельным.

Наконец, нельзя не обратить внимания и на то, что слишком широкие рамки уголовной наказуемости должностных деяний могут послужить одним из самых серьезных оснований к установлению и сохранению особого порядка предания суду должностных лиц не иначе как с разрешения их начальства, так как иначе суд и прокурорский надзор получали бы право вмешательства во все подробности внутреннего порядка управления.

Наше законодательство устанавливает действительно, что должностные лица могут быть предаваемы суду только их начальством, от которого зависит утверждение их в должности. Таково общее правило. Но должностные лица 4 и 5 классов, утверждаемые в должностях Высочайшею властью, а также предводители дворянства и столичные головы предаются суду первым департаментом Сената (Уст. уг. суд., ст. 1088).

Такой порядок предания суду едва ли можно признать удовлетворительным. Административное начальство слишком близко стоить к своим подчиненным, чтобы с должным беспристрастием выполнять такую важную судебную функцию, как предание суду. Можно даже, сказать, что начальство, от которого зависит определение к должности, непосредственно заинтересовано в такого рода делах, так как несет ответственность и за назначение на должности недостойных и ненадежных лиц, и за слабый за подчиненными надзор, обусловившей возможность совершения ими преступлений.

Примечание:

¹* Исключение составляет, сколько мне известно, только итальянское уголовное уложение.