§ 67. Смешанные присутствия.

§ 67. Смешанные присутствия¹*

Обособленные органы административной юстиции в местности образуются у нас только с реформами прошлого царствования в связи с организацией местного самоуправления. Такое значение имеют именно разнообразные местные смешанные присутствия.

Значение этих присутствий недостаточно выяснено в нашей литературе. Многие излагают их устройство и деятельность без всякого теоретического освещения²*. Проф. Энгельман видит в них, орудия бюрократической опеки, с помощью которых бюрократия стеснила предоставленные законом права самоуправления, и подводит под одну категорию и новые смешанные присутствия, и такие дореформенные учреждения, как губернские распорядительные комитеты и приказы общественного призрения³*. Но с таким взглядом едва ли можно согласиться. От губернских распорядительных комитетов или приказов общественного призрения новые смешанные присутствия существенно отличаются тем, что им предоставлено не непосредственное заведование определенным родом дел управления, а только функции надзора. К тому же и сама история возникновения смешанных присутствий убеждает, что мотивом их учреждения служило именно стремление создать особые местные органы административной юстиции⁴*.

Образцом для всех этих смешанных присутствий послужили учрежденные в 1870 г. губернские по городским делам присутствия. Первая мысль об организации таких присутствий была высказана в подписанном Д. Сольским отзыве кодификационного учреждения на первоначальный проект Городового Положения, составленный в 1864 г.⁵* Обсуждая вопрос о порядке отмены думских постановлений и рассмотрения жалоб на них, кодификационное учреждение обратило внимание на неудобство и затруднения, связанные с установленным для земства непосредственным представлением этих дел на рассмотрение Сената. “Решение дела Сенатом в большей части случаев не может последовать ранее нескольких недель и даже месяцев; между тем, в числе столкновений или обжалованных постановлений городского управления может быть много не допускающих подобной отсрочки. С другой стороны, не следовало бы затруднять принесение жалоб и споров даже по предметам самой незначительной ценности, так как ими иногда могут возбуждаться весьма важные вопросы о пределах власти, о смысле закона и т. п. Между тем, многие ли из частных людей были бы в состоянии принимать на себя по таким делам хлопоты и издержки, сопряженные с перенесением дела в Сенат. Эти соображения убеждают в том, что Сенат должен бы быть лишь высшею окончательною инстанциею, к которой обращались бы в случаях относительно редких, по делам более важным и сомнительным, и что засим, в видах возможного ограждения прав и законных интересов как городского управления, так и тех установлений и лиц, которые будут приходить с ним в столкновение, — необходимо для разбора жалоб и пререканий иметь на самих местах самостоятельное, пользующееся общим доверием и авторитетом учреждение. Применяясь к ст. 1320 У. С. Г., Второе Отделение полагало бы учредить в каждой губернии особое присутствие под председательством губернатора, из четырех членов: председателя казенной палаты и по одному члену от местного окружного суда, от губернского правления и от губернской земской управы”. Из этой первоначальной мотивировки очевидно, что, предлагая учреждение этих присутствий, кодификационное учреждение имело в виду именно организацию местной подчиненной Сенату инстанции административного суда. Министерство внутренних дел отнеслось к этому предложению совершенно отрицательно. В объяснительной записке к проекту 1866 года предполагается, что местным органом для разрешения всех жалоб на городское управление, а также пререканий оного с местными правительственными местами и земскими учреждениями должно быть губернское правление, как высшее в губернии место⁶*. Но затем в особой комиссии при министерстве внутренних дел, под председательством À. К. Гирса, было признано неудобным поручение этой функции губернскому правлению в виду медленности его делопроизводства и несоответственности его состава.⁷* Второе отделение с своей стороны настаивало на организации особых присутствий⁸*, и затем вопрос этот подвергся весьма обстоятельному обсуждению в особой комиссии под председательством главноуправляющего II Отделением, князя Урусова. Когда комиссия сначала заседала в составе одних только представителей административных ведомств, вопрос остался нерешенным.⁹* Но когда затем он вторично был обсужден с участием экспертов — городских голов и гласных, — то решительное большинство (10 против 5) высказалось за организацию местных присутствий, причем в меньшинстве, кроме представителей министерства внутренних дел (Лобанов-Ростовский, Шумахер, Вишняков) и юстиции (Репинский), был только один харьковский городской голова Шатунов¹⁰*. Следовательно, никак нельзя сказать, чтобы учреждение этих присутствий было делом бюрократии. Поддерживая предположение об учреждении присутствий, московский голова, князь Черкасский, указывал между прочим, “что необходимость в подобном учреждении уже давно чувствуется в губерниях” и что для “городских управлений было бы гораздо важнее, чтобы дела до них относящиеся разрешались в Сенате не по личным объяснениям губернатора, а по отголоску общественного мнения данной местности, выражением коего и могли бы служить постановления означенного присутствия”.¹¹*

Высказавшись за организацию местных присутствий, комиссия вместе с тем дополнила предполагавшийся их состав, так что получилось решительное преобладание судебного и представительного элемента над бюрократическим, благодаря включению в состав присутствия головы губернского города, прокурора окружного суда и председателя мирового съезда.¹²* При обсуждении вопроса в Государственном Совете уже прямо было указано, что организуемые местные присутствия должны быть первым шагом к устройству в губерниях административных судов. “В общем строе нашей администрации, среди различных исполнительных и распорядительных инстанций, давно чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, который бы могли правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства (contentieux administratif). Часть эта, бывшая в других государствах предметом глубокого изучения и везде получившая более или менее удовлетворительное устройство, у нас не имеет никакой стройной организации. Такой пробел делается в особенности ощутительным с введением у нас самостоятельных всесословных выборных учреждений, каковы суть земские и предполагаемые ныне городские. Чем более будет развиваться деятельность таких учреждений, тем более, по неизбежному ходу вещей, должны размножаться возбуждаемые их действиями споры, жалобы, пререкания. Отсутствие удобного порядка разрешения оных сопровождалось бы неминуемо крайними затруднениями. С этим в существе все согласны, и само министерство внутренних дел предполагает учредить особые губернские советы, которым должно принадлежать рассмотрение спорных административных вопросов. Но замечают, что подобные учреждения должны быть образованы для всех вообще дел судебно-административных, а не одних только, городских. Государственный Совет полагал, что в деле устройства означенных инстанций, — деле новом и трудном, — осторожнее действовать с некоторою постепенностью, образуя учреждения сначала для известных лишь дел, и потом, сообразно с указаниями опыта, расширяя круг их деятельности.¹³*

В то время в комиссии о губернских и уездных учреждениях при министерстве внутренних дел разрабатывался проект учреждения губернских советов из лиц, стоящих начальниками губернских управлений, и из представителей общественных и сословных установлений. Ведению этих советов имелось в виду передать судные дела губернских правлений и дела отельных смешанных присутствий. Но предположения эти не осуществились, и вместо того, по образцу губернских по городским делам присутствий, образовался целый ряд отдельных смешанных присутствий.

Мы уже знаем, что губернские по городским делам присутствия заменились теперь, по общему правилу, губернскими по земским и городским делам присутствиями, Кроме того, постепенно учреждались губернские по воинским делам присутствия, питейные присутствия, податные, фабричные, особые присутствия о подъездных путях, портовые присутствия и не носящие названия присутствия, но с таким же смешанным составом и аналогичными функциями лесные комитеты и училищные советы. Некоторые из этих учреждений имеют и соответствующие уездные инстанции, а именно, имеются уездные воинские, питейные и податные присутствия и уездные училищные советы.

Все эти учреждения с различными видоизменениями имеют довольно однородный состав. В решительном большинстве губернских председательствует губернатор, исключение в этом отношении составляют только податные присутствия, где председатель управляющий казенной палатой и училищный совет, состоящий под председательством губернского предводителя. Точно так же в решительном большинстве уездных коллегий председательствует уездный предводитель. Исключение тут составляет одно только уездное податное присутствие, состоящее под председательством податного инспектора. Затем членами этих коллегий являются представители административных ведомств, судебного ведомства (обыкновенно прокурор, иногда судья), органов местного самоуправления, земского и городского, предводитель дворянства. Иногда имеется особо назначаемый непременный член. Представителя судебного ведомства нет только в податных и подъездных присутствиях, а также в училищных советах. Зато в училищных советах имеется представитель духовного ведомства. Губернский предводитель не состоит членом только податных, фабричных и портовых присутствий. Наиболее отличающийся от других присутствий состав имеют податные присутствия.

Организация смешанных присутствий, представляющих несомненно лишь временное, переходное образование, не лишена некоторых довольно существенных недостатков. Прежде всего, нельзя признать целесообразным предоставление председательства в большинстве губернских присутствий губернатору. Во-первых, губернатору, как представителю активной административной власти, вообще не подходит председательская функция, требующая прежде всего объективности, спокойствия, беспристрастия, особенно в такой коллегии, которая должна служить органом административной юстиции. Во-вторых, губернатор и так слишком обременен делами для того, чтобы посвящать достаточно времени и внимания этим председательским обязанностям. Было бы желательно заменить губернатора особым председателем, не имеющим других функций и притом достаточно самостоятельным и независимым.

И в общем состав этих присутствий не может быть признан удовлетворительным, так как члены их в большинстве лица и так очень занятые по своим специальным должностям и потому едва ли могут отдать делам присутствия достаточно времени и внимания. Затем, кроме представителя судебного ведомства, предводителя и особо избранного члена от земского собрания или городской думы, все другие члены суть органы активного управления, и таким образом функция активного управления соединяется с функцией административной юстиции.

Нельзя признать правильным и тот путь, на какой вступил в этом отношении закон 1 июля 1895 года о преобразовании управления четырех сибирских губерний, заменивший губернские по городским делам и по воинской повинности присутствия общим присутствием губернского управления. Этим не ослабляются, а, напротив, усиливаются все недостатки того порядка, какой существует в других губерниях и областях. Раздельность активного управления и администрации тут еще более ослаблена. Перенесение функций административной юстиции на то самое установление, содействующее губернатору в осуществлении его власти как начальника и хозяина губернии, именно же может способствовать обеспечению необходимой самостоятельности административного суда.

Примечания:

¹* [С. К. Гогель. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах. Вестник права 1906 г. № 4, стр. 393 и след.].

²* Например, Сокольский. Русское государственное право, стр. 333, и Алексеев. Русское государственное право, стр. 432.

³* Engelmann. Das Staatsrecht des Kaisertums Russland, S. 126.

⁴* Так на них смотрит Эйхельман, Обзор учреждений управления в Poссии. 1890, стр. 43 и Тигранов, Журнал гражданского и уголовного права. 1891, № 2.

⁵* Материалы, отн. до общ. устр. в городах, I. 483.

⁶* Материалы, II, стр. 85.

⁷* Материалы, II, стр. 276.

⁸* Материалы, II, стр. 401.

⁹* Материалы, III, стр. 40.

¹⁰* Материалы, III, стр. 325‑338.

¹¹* Материалы, III, стр. 334.

¹²* В виду этого едва ли можно признать справедливым замечание Энгельмана: im Jahre 1870 gelang es der Büreaukratie aus der Aufsichtsbehörde in städtischen Angelegenheiten den Adelsmarschall ganz auszuschließen (S. 127). При наличности трех выборных членов, головы, председателя управы и председателя мирового съезда, участие предводителя дворянства в надзоре за городским самоуправлением вряд ли представлялось необходимым, по крайней мере, не считал его таковым ни один из городских голов, бывших в комиссии.

¹³* Материалы, III, стр. 508, 509.