§ 63. Право петиций.

§ 63. Право петиций¹*

Так как право петиций имеет своей целью дать возможность гражданам доводить до сведения органов верховного управления о всякого рода недостатках действующих законов и в частности о таких злоупотреблениях, небрежностях, ошибках органов подчиненного управления, которые не могут быть устранены установленными способами контроля и обжалования, то осуществление права петиций не может быть обставлено никакими формальными условиями. Наибольшее значение право петиций может иметь именно в случае совершенно непредусмотренных законодателем возможных злоупотреблений органов власти или недостатков самого законодательства. Поэтому, прежде всего, нельзя определить наперед предмет, содержание петиций. Содержание петиций может составить всякая несправедливость, всякая нужда, всякая потребность. Затем, так как претерпевать несправедливости и нужду и иметь потребности может всякий, то и право петиций должно быть предоставлено всем без всяких ограничений. По общему правилу и положительное право в таком смысле разрешает этот вопрос. Так, прежде всего не устанавливается для пользования этим правом никаких ограничений ни по полу, ни по возрасту. Исключение составляет только итальянская конституция, где осуществление права петиций обусловлено достижением совершеннолетия. Затем большинство конституций не обусловливает право петиций и подданством, предоставляя это право и иностранцам. Во Франции принимают даже петиции от иностранцев, вовсе не живущих во Франции. Наконец, правом петиций пользуются и лица, лишенные прав по судебному приговору.

В государствах конституционных, где имеется представительное собрание, петиции подлежат его рассмотрению. И действительно, представительное собрание — самый подходящий орган для выполнения этой функции. Составленное из представителей всех разнообразных местностей, оно располагает полною возможностью с полным знанием дела обсудить каждую такую петицию и оценить ее по достоинству. Вместе с тем, являясь учреждением по преимуществу законодательным, оно естественно будет всегда ревниво оберегать авторитет выработанных им самим законов, давая ход лишь таким петициям, которые действительно заслуживают уважения. К тому же многочисленный состав представительных собраний дает возможность выделить специальные комиссии для внимательного предварительного рассмотрения всех поступающих петиций. И, наконец, что самое важное, личный состав собрания, слагающаяся из представителей народа, приводит к тому, что содержащиеся в петициях жалобы на злоупотребления органов подчиненного управления обсуждаются не на основании данных, представляемых теми же самыми органами, а на основании непосредственного знакомства народных представителей с действительными условиями общественного быта данной страны.

В монархии неограниченной, при отсутствии народного представительства, петиции естественно обращаются к самому монарху, как единому носителю верховной власти. У нас для приема прошений, на Высочайшее имя приносимых, существует особое учреждение — Канцелярия для принятия прошений. Первоначально это учреждение состояло при нашем законодательном органе.

По Образованно 1810 г. при нашем Государственном Совете была учреждена особая Комиссия прошений, под председательством одного из членов Государственного Совета из лиц по Высочайшему назначению. Для приема прошений был назначен особый статс-секретарь, который все полученные прошения должен был вносить в комиссию. Статс-секретарь был членом этой комиссии и вместе с тем управлял ее письмоводством. Прошения, приносимые на Высочайшее имя, разделялись на три категории: 1) жалобы, 2) прошения о наградах и милостях и 3) проекты. По закону 1810 г. жалобы допускались только на высшие начальства и места, а именно, на министров и на департаменты Сената, и то лишь “впредь до окончательного устройства судебной части”. Жалобы на решения общего собрания Сената были вовсе воспрещены. Прошения о наградах допускались только, если они подавались с ведома начальства просителя. Прошения о милостях должны были относиться единственно к единовременным подаяниям. Но круг дозволенных прошений был скоро значительно расширен. В 1820 году Высочайше утвержденным журналом комиссии прошений допущено было принятие жалоб и на решения общего собрания Сената: 1) по делам об отыскании свободы крестьян из помещичьего владения и 2) в случае особого на то Высочайшего соизволения. Вместе с тем на практике допускались, как это видно из установленного в 1828 г. распределения дел между отдельными экспедициями канцелярии статс-секретаря, жалобы и на Государственный Совет, и на комитет министров, и на св. Синод.

Жалобы на решения судебных мест допускались прежде только как временная мера, до преобразования судебной части. Но так как предположенного преобразования не состоялось, то на деле эти жалобы все более и более расширялись и составили главный предмет деятельности комиссии, так что она сделалась сама как бы судебной кассационной инстанцией.

В 1835 году было издано новое Учреждение комиссии, внесшее весьма существенные изменения. Комиссия была отделена от Государственного Совета и доставлена в непосредственное ведение Государя Императора. Но еще важнее были изменения в круге ведения. Между тем как по Образованно 1810 г, жалобы на определения Сената допускались только в виде временной меры, Учреждение 1835 г. жалобы на неправильные решения и действия высших судебных мест ставит во главе предметов ведения комиссии. Рассмотрение жалоб на общее собрание Сената было допущено и без особого на то Высочайшего повеления, если дело касалось: 1) отыскания дворянства, 2) ограждения прав малолетних или умалишенных и 3) ограждения прав свободного состояния от крепостного владения. При этом комиссия, если в ней состоится единогласное заключение, могла отказать в удовлетворении жалобы, не доводя дела до Высочайшего сведения. Если же в комиссии происходило разногласие, или комиссия полагала уважить жалобу, то требовалось представить заключение комиссии на Высочайшее усмотрение. Впрочем, комиссия не постановляла сама решений по существу дела, а только постановляла о перенесении дела на рассмотрение высшей инстанции. Дела, решенные в департаментах Сената, переносились, таким образом, в общее собрание Сената; дела, решенные в общем собрании — в Государственный Совет; дела, решенные в министерствах — также в Государственный Совет или в комитет министров, смотря по роду дела. Что же касается дел, уже решенных Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета, то жалобы по ним допускались не на само решение, а только “на противное событию изложение в оных обстоятельств дела”, и если “по сличении представленной просителем копии с решением комиссия находила приведенные им доказательства основательными, тогда о существе сих доказательств доводила до Высочайшего сведения и ожидала дальнейших Высочайших повелений”.

Кроме жалоб на высшие судебные и правительственные места, в комиссию могли подаваться, как и прежде, прошения наград или милостей и прошения с представлением проектов.

Такая постановка комиссии, как особого учреждения, образующего как бы высшую судебную инстанцию, вызывалась тем, что тогда “отправление правосудия и сам административный строй, при несовершенстве общего законодательства, вызывали необходимость облегчить населенно доступ к защите и милосердию Монарха. Благотворные реформы царствования Александра II во многом существенно улучшили условия народной жизни и обеспечили в должной мере правду в судах, устранив таким образом уважительность поводов непосредственного обращения к Верховной власти с различного рода ходатайствами, в особенности по предмету пересмотра или отмены судебных решений вне установленных для сего общими законами правил”. Эти соображения и послужили основанием к возбуждению вопроса об изменении организации комиссии и круга ее ведомства.

По вопросу об организации учреждения, предназначенного для принятия прошений на Высочайшее имя, как в особой комиссии, учрежденной в 1883 г., так и в Государственном Совете при обсуждении там этого вопроса в 1884 г. произошло разногласие. Два члена Государственного Совета, в том числе и бывший статс-секретарь по принятию прошений, князь Долгорукий, находили необходимым сохранить коллегиальное устройство этого учреждения. Но решительное большинство, 44 члена, высказалось за замену коллегиального учреждения бюрократически устроенной канцелярией прошений в виду того, что коллегиального обсуждения требуют только жалобы на определения старых департаментов Сената. Между тем эта категория жалоб представляется лишь временной: с повсеместным введением судебных уставов она должна исчезнуть вовсе, и потому для обсуждения этих жалоб удобнее при Сенате организовать временное присутствие. Вместе с тем были выработаны и новые правила о порядке принятия и рассмотрения прошений. Мнение большинства удостаивалось Высочайшего утверждения, но только в виде временной меры на один год и с тем, чтобы временное присутствие было учреждено не при Сенате, а при Государственном Совете. Но по истечении года действие этих правил было продолжено, и затем 21 марта 1890 г. они были утверждены, с весьма незначительными изменениями, как постоянные.

По закону 21‑го марта 1890 г. (6.647), на Высочайшее имя могут быть приняты: 1) жалобы на департаменты Сената, кроме кассационных; 2) жалобы на постановления высших государственных установлений, кроме Сената, когда жалоба приносится по делам не судебным и притом не по существу дела, а собственно на противное событию изложение в постановлении обстоятельств дела (под высшими установлениями разумеются здесь: Государственный Совет, комитет министров, св. Синод, министерство двора и опекунский совет, собственной Е. И. В. канцелярии, ведомство Императрицы Марии); 3) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих и генерал-губернаторов, когда они не подлежат по закону обжалованию Сенату; 4) прошения о даровании милостей, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи ограждаемые законом интересы и гражданские права, и 5) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания (Учреждение канцелярии прошений, ст. 9, по Прод. 1895 г.). Перечисление это, однако, не совсем полно. По упразднении III отделения собственной Е. И. В. канцелярии Высочайшим повелением 25‑го ноября 1881 года на бывшую комиссию прошений возложено было рассмотрение дел о семейных несогласиях. Количество таких дел очень значительно: их поступает ежегодно около 1500. При преобразовании в 1884 г. комиссии прошений в канцелярию прошений Государственным Советом было признано необходимым, впредь до издания о том особого закона, возложить рассмотрение этих дел на канцелярию прошений, но “упоминать об этом в узаконении, имевшем определить ее постоянную компетенцию, было признано неудобным”.²*

Все жалобы и прошения поступают к главноуправляющему канцеляриею Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее имя приносимых (ст. 2). Жалобы и прошения приносятся не иначе, как от имени и за явственною подписью лица, от коего подана просьба, с указанием места жительства и с означением переписчика, когда просьба написана чужою рукою (ст. 11). Не допускаются жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги, или с неприличными выражениями, а также изложенные в телеграммах (ст. 15, пп. 6 и 7). До 1890 года относительно телеграмм не было запрещения, но Государственный Совет нашел, что такая форма “вовсе не приличествует обращению к Священной Особе Монарха”³*. Относительно содержания требуется, чтобы прошения и жалобы не заключали в себе несколько разных отдельных один от другого предметов, имеющих или долженствующих иметь особые производства. К жалобам на департаменты Сената и на высшие государственные установления должно быть приложено свидетельство о времени объявления обжалованного постановления. Через поверенных подача жалоб и прошений вообще не допускается. Исключение составляют только два случая: 1) если в деле участвуют несколько лиц и 2) в делах, относящихся до целого сословия, общества или общественного установления (ст. 12). Для жалоб на постановления высших государственных установлений определен четырехмесячный срок (ст. 15, п. 4).

Если прошение или жалоба не удовлетворяет какому-нибудь из этих условий, они оставляются вовсе без рассмотрения. Кроме того, главноуправляющий оставляет без последствий, не подвергая на Высочайшее усмотрение: 1) жалобы на места низшие и средние, а также по таким предметам, по которым в общем законном порядке следует обращаться к служебному начальству или к установленным ведомствам и учреждениям; 2) жалобы и прошения, заключающие в себе повторение всеподданнейшего ходатайства, оставленного без последствий, если притом в подкрепление оного не приведено вновь открывшихся обстоятельств, подтвержденных достоверными доказательствами; 3) прошения служащих о наградах, приносимые без ведома их начальств; 4) жалобы на увольнение от должности без объяснения причин; 5) прошения об исключении из послужных списков отметок о наложенных взысканиях; 6) подлежащие рассмотрению комитета министров⁴* прошения о назначении пенсий за особые служебные отличия и заслуги, и, наконец, 7) вообще жалобы и прошения, которые не перечислены в законе, как подлежащие подаче на Высочайшее имя (ст. 16).

Жалобы на определения департаментов Сената препровождаются в особое присутствие при Государственном Совете (ст. 17). По жалобам на высшие государственные установления испрашивается Высочайшее разрешение или на оставление их без последствий, или на внесение дела в то высшее установление, на постановление которого принесена жалоба (ст. 18). По жалобам на министров, главноуправляющих и генерал-губернаторов испрашивается Высочайшее разрешение на оставление их без последствий или на внесение дела в Государственный Совет⁵*, в комитет министров⁶* или Сенат по принадлежности (ст. 19). При этом Государю Императору представляются и доставленные по содержанию жалоб объяснения министров. При рассмотрении всех этих жалоб главноуправляющий канцелярией прошений присутствует в заседаниях Государственного Совета, комитета министров и Сената (ст. 20). Прошения о милостях, сопряженных с изъятием из закона, либо с интересом казны⁷*, или оставляются главноуправляющим без последствий, или передаются подлежащему министру. В случаях особой важности испрашивается Высочайшее повеление на передачу прошения министру для доклада Его Величеству или на внесение дела в комитет министров или в Государственный Совет⁸*. Прошения о всякого рода иных милостях докладываются Государю Императору главноуправляющим, в порядке, определенном по непосредственному указанию Его Величества (ст. 21, 22).

Прошения о помиловании препровождаются к министру юстиции или к военному и морскому министру, если дело касается лиц, осужденных военными и морскими судами (ст. 23).

По требованию главноуправляющего, все ведомства сообщают необходимые для разрешения прошений и жалоб сведения и предъявляют для обозрения подлинные производства и уведомляют о положении дел, переданных им (ст. 27, 28).

При преобразовании комиссии прошений в канцелярию канцелярия эта была присоединена к Императорской главной квартире с подчинением командующему квартирой. Но законом 26‑го февраля 1895 года (Собр. узак. 242) канцелярия прошений отделена от главной квартиры и является самостоятельным установлением под управлением главноуправляющего, подчиняющегося непосредственно Государю Императору. Должность главноуправляющего канцелярией прошений не может быть соединена с другою должностью министра или главноуправляющего. При главноуправляющем состоит его товарищ. Распределение занятий и внутренний порядок делопроизводства в канцелярии устанавливаются инструкцией главноуправляющего.

Примечания:

¹* Коркунов. Ср. Очерк государственного права иностранных держав. I, 1890 г., стр. 68.

²* Отчет Государственного Совета за 1874 г., стр. 74.

³* Отчет Государственного Совета за 1890 г., стр. 8.

⁴* [Ныне совета министров. П. 4 ст. 16 Учреждения канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений изд. 1906 г.].

⁵* [в законодательном порядке. Ст. 19 там же].

⁶* [В совет министров. Там же, ст. 19].

⁷* [Когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права. Ст. 9 п. 4 там же и ст. 23 Основных законов].

⁸* [В совет министров или в законодательном порядке. Ст. 21 изд. 1901 г.].