§ 62. Способы обеспечения законности.
§ 62. Способы обеспечения законности
Известное обеспечение законности управления дается уже самим его устройством. В предыдущих отделах особенной части было указано, насколько законность управления обеспечивается обособлением законодательства от управления, верховного управления от управления подчиненного, установлением органов самоуправления, соответственным устройством отдельных учреждений, определением пределов их власти, указанием определенных форм и условий их деятельности, подлежащим подбором их личного состава. Но все эти гарантии еще недостаточны сами по себе для полного обеспечения законности. Государственным учреждениям в их деятельности приходится сталкиваться с слишком сильными интересами, личными и политическими, для того, чтобы одной подходящей их организацией можно было обеспечить строгую, неуклонную правомерность их деятельности. Как бы целесообразно и тщательно ни была устроена организация управления, в отдельных случаях все-таки возможны ошибки и злоупотребления. Заинтересованные лица и партии всегда найдут средство или ввести должностных лиц в заблуждение относительно действительных обстоятельств дела, или склонить их на свою сторону.
Для того, чтобы юридические нормы, определяющие деятельность государственных учреждений, не были лишены санкции, не были leges imperfectae, чтобы само начало законности управления не получило бы на деле значения лишь доброго намерения, необходимо организовать особые средства и органы надзора за законностью управления.
Надзор за законностью в применении к управлению проявляется в двух существенно различных формах: в форме контроля над личными действиями отдельных должностных лиц и в форме контроля над деятельностью собственно государственных учреждений. Основанием этого различия служит различие самых причин того, что при осуществлении функций власти совершаются нарушения закона. Причиной этого может быть, во-первых, нарушение должностными лицами своего служебного долга. В таком случае правонарушение совершается по их личной вине, и они несут за него личную ответственность. Во-вторых, и независимо от какой-либо вины должностных лиц, действиями органов власти могут быть нарушены права, если основанием этим действий служить неверное представление о фактических обстоятельствах дела или ошибочное истолкование закона. Если несогласное с истиной установление обстоятельств дела или неправильное истолкование закона не было следствием нарушения должностными лицами их служебного долга, личная их ответственность не может иметь места. Правонарушительное действие при таких условиях должно быть почитаемо не личным действием участвовавших в нем лиц, а действием самого учреждения, как органа власти. Так как для потерпевшего от правонарушения безразлично, как нарушено его право, с нарушением должностными лицами своего служебного долга или нет, так как и в том и в другом случае незаконное действие остается незаконным, то надзор за законностью должен распространяться и на эти случаи.
Особенный вид надзора за законностью управления составляет финансовый контроль. Порядок производства расходов, а равно поступления доходов определяется, конечно, законом. Поэтому и финансовый контроль есть только частный вид надзора за законностью управления. Но в этой области технические особенности получают такое значение, что для финансового контроля везде устанавливаются особенные формы и особые органы, и предмет этот требует особого рассмотрения.
Личная ответственность должностных лиц находит себе применение во всех отраслях управления. В этом отношении по общему правилу нет различия между верховными и подчиненными управлениями. И должностные лица верховного управления несут ответственность за возможные нарушения их служебного долга. Напротив, надзор за законностью действий самих органов власти применим только к подчиненному управлению и самоуправлению. К верховному управлению, как свободному проявлению власти, он неприменим. Не только акты законодательные, но и акты верховного управления в тесном смысле слова не допускают никакого обжалования. Возможность обжалования предполагает подчинение, а само понятие верховного управления исключает всякое подчинение.
Но, конечно, и акты верховного управления могут оказаться в их применении нецелесообразными и несправедливыми, могут нарушать, и иногда без всякой в том нужды, существенные интересы граждан, вызывать поэтому недовольство и нарекания. Верховное управление должно заботиться о том, чтобы его действия не стесняли без действительной в том надобности индивидуальную и общественную деятельность, чтобы они соответствовали действительным потребностям государства и сложившимся в обществе понятиям справедливости. А судить о том, насколько в действительности их деятельность удовлетворяет этим требованиям, органы верховного управления будут в состоянии лишь в том случае, если они будут осведомлены обо всех тех жалобах и нареканиях, какие вызывает на практике осуществление их распоряжений. Это приводит к установлению так называемого права петиций, т. е. права граждан обращаться к верховной власти со всякого рода жалобами и прошениями, с указанием на несовершенство существующего порядка.