§ 61. Местное самоуправление Прибалтийских губерний.

§ 61. Местное самоуправление Прибалтийских губерний¹*

Очень своеобразным и пестрым представляется устройство местного самоуправления губерний Прибалтийских. Тут рядом совмещаются учреждения, сохранившиеся во всей их неприкосновенности от средневековья, и установления, созданные новейшим русским законодательством. Городское самоуправление и в Прибалтийском крае определяется общим русским законодательством — Городовым Положением 1892 года; устройство волостей специально для Прибалтийского края — изданным русским законом 1866 года, не придающим прибалтийским волостям строго сословного характера, а, напротив, открывающим доступ к участию в волостном управлении всем местным собственникам и арендаторам недвижимостей, без различия состояний. Но наряду с этим продолжают функционировать старые сословные установления: приходские собрания, ландтаги, конвенты, комитеты, конференции, ведающие, однако, не одними сословными делами, но и вообще благом всего края (Свод, местн. узак., II, ст. 63, 190, 227).

Устройство волостей в Прибалтийских губерниях определяется Выс. утв. 19 февраля 1866 г. Положением Комитета остзейских дел (43.034). Поводом к его изданию послужило Высочайшее указание местному генерал-губернатору “на необходимость устройства гражданского и общественного быта тамошних крестьян на самостоятельных и независимых от помещичьего влияния основаниях”. Составленный в исполнение этого проект был пересмотрен в министерстве внутренних дел и затем в бывшем остзейском комитете, после чего и удостоился Высочайшего утверждения.

Положение 19 февраля 1866 г. придает прибалтийским волостям характер существенно отличный от волостей коренных губерний России. Прибалтийские волости не имеют строго сословного характера: к ним могут принадлежать не одни крестьяне, а также лица других сословий без всякого ограничения. Согласно примечанию к ст. 1, “лица, к волостному обществу не приписанные, но приобретшие в собственность или взявшие в аренду отдельные крестьянские участки, тем самым вступают в местный волостной союз, и, приобретая все права, имеют исполнять и все обязанности, настоящим Положением определенные”.

Волостное общественное управление составляется из: 1) общего волостного схода и схода выборных; 2) волостного старшины с помощниками, и 3) волостного суда.

Общий волостной сход (Gemeindeversammlung) составляют все принадлежащие к волостному обществу совершеннолетние и самостоятельные собственники, недвижимых имуществ, а также съемщики принадлежащих помещикам, казне, городам или разным заведениям обложенных поземельными повинностями арендных участков, и, наконец, по одному, назначаемому на один год, человеку на 10 взрослых, принадлежащих к обществу мызных и хозяйских батраков и самостоятельных неоседлых членов, т. е. не владеющих в обществе недвижимым имуществом ни на праве собственности, ни на арендном праве. Общий волостной сход созывается старшиной раз в год для избрания должностных лиц: старшины, его помощников, судей и выборных. Сверх того, общий сход собирается, когда требуется постановить о предоставлении порочного члена общества в распоряжение правительства. Явка на сход обязательна под угрозой штрафа в 1 руб. в пользу бедных общества.

Сход выборных составляется из старшин и выборных, избираемых общим сходом. Число выборных определяется соответственно числу принадлежащих к обществу лиц; где их меньше 200 — местное начальство назначает от 4 до 6 выборных; где их от 200 до 500, там 8, 10 или 12 выборных; где их от 501 до 1000 — выборных 14; где от 1001 до 2000 — 16; где от 2001 до 3000 — 20; где более 3000 — 24. Половина выборных должна быть собственниками и арендаторами, другая — батраками и неоседлыми самостоятельными членами общества. Срок полномочий выборных трехлетний, с частичным обновлением каждый год по трети.

Сход выборных созывается старшиной по мере надобности, но не менее одного раза в год. К ведению его относятся: 1) постановления о всех вообще предметах, относящихся до хозяйственных общественных дел; 2) совещания и ходатайства об общественных нуждах и пользах; 3) принесение начальству через особых выборных жалоб и просьб; 4) учет старшины и его помощников; 5) избрание поверенных для ходатайства перед судом.

Дела на сходе выборных решаются большинством голосов; но для некоторых дел требуется большинство ⅔.

Волостной старшина есть исполнительный орган волостного общества и вместе местный орган полицейской власти. За ослушание или сопротивление волостной старшина может подвергать подведомых ему лиц аресту до двух дней или штрафу не свыше рубля.

Обращаясь к старым установлениям местного самоуправления, следует начать с приходских собраний или конвентов, являющихся основой всех других установлений. До 1870 года приходские конвенты ведали безразлично светскими и церковными делами и состояли только из дворян и владельцев дворянских вотчин. Но в 1870 году установлено различие приходских конвентов для обсуждения общих дел приходского управления, и лютеранских церковных и училищных конвентов исключительно для дел, касающихся лютеранских церквей и школ. В состав общих приходских конвентов включены при этом местные волостные старшины, как представители волостей. Таким образом и крестьянское население получило свое представительство в приходском конвенте. Но нововведение это установлено не законодательным порядком, а административным. Например, в Лифляндии это было сделано утвержденным местным генерал-губернатором постановлением лифляндского ландтага, объявленным указом губернского правления от 16 октября 1870 г. за № 128.²*

Первоначально волости были образованы из крестьян каждого помещика в отдельности, и потому число волостных старшин равнялось числу дворянских вотчин. Дворяне и крестьяне располагали поэтому равным числом голосов на приходском конвенте. Но закон 1866 г. допустил соединение мелких волостей воедино, а дворянские вотчины со временем стали дробится. Это привело к значительному преобладанию в приходских конвентах дворянства над крестьянством, вызвавшему в 1888 году циркулярное постановление губернатора предоставить большим волостям столько голосов в приходском конвенте, из скольких малых волостей они составились.

Кроме приходских собраний, другим общим органом местного самоуправления служат ландтаги. Их четыре в крае: курляндский, лифляндский, эстляндский и кроме того особый ландтаг для острова Эзеля, хотя в административном отношении остров этот входить в состав Лифляндской губернии.

Состав ландтагов не одинаков. В Лифляндии он составляется, во-первых, обязательно из всех лифляндских записанных в местный матрикул дворян, которые не состоят под опекою и попечительством, имеют от роду более 21 года и менее 60 лет и владеют в Лифляндии вотчинами по наследству, купле, заставному праву или аренде; во-вторых, имеют право являться на ландтаг, но не обязаны к тому: 1) записанные в местный матрикул дворяне, коим более 60 лет, и те, которые не владеют вовсе ни вотчинами, ни арендами; 2) не записанные в местный матрикул, но владеющие вотчинами и арендами дворянскими и 3) два депутата рижского общества; они имеют оба вместе один только голос (Свод местн. узак. II, ст. 61‑64, 101).

На острове Эзеле в ландтаге участвуют только дворяне: матрикулированные, владеющие дворянскими имениями и находящееся в возрасте между 21 и 60 годами — обязательно; матрикулированные старше 60 лет или не владеющие имениями и нематрикулированние, но владеющие — по желанию (ст. 179, 180).

В Эстляндии все матрикулированные и владеющие имениями обязаны участвовать в ландтаге; нематрикулированные, но владеющие дворянскими вотчинами лица имеют право участвовать в ландтаге; матрикулированные, но не владеющие вотчинами, могут присутствовать на ландтаге, но в совещаниях его не участвуют и голоса, не имеют [ст. 210, 211; 1866 февраля 18 (43.030), дек. 9 (43.965)].

В Курляндии ландтаг имеет представительный характер и составляется из депутатов, избираемых на приходских собраниях. В приходских собраниях участвуют: 1) матрикулированные дворяне, владеющие дворянскою вотчиною на праве полной собственности или объявившие доход, равняющийся 4.200 рублям, и обязуются соразмерно участвовать в дворянских складках (Свод местн. узак. II, ст. 276), и 2) лица, не принадлежащие к местному дворянству, но владеющие дворянскими вотчинами (1870, мая 27, 48.421, ст. 1). Каждый приход избирает обыкновенно одного депутата; но может избрать в двух: тогда они имеют только один голос. Если же будет избрано лицо нематрикулированное, то матрикулированные избирают из своей среды особого депутата, пользующегося голосом по всем делам, касающимся исключительно интересов дворянства (Свод, местн. узак, II, ст. 801; 1870, мая 27, 48.424, ст. 1, 2).

Обыкновенные заседания ландтагов созываются по распоряжений губернатора через каждые три года, в зимние месяцы (Свод местн. узак. II, ст. 52, 55, 172, 174, 203, 206, 292, 294). Чрезвычайные ландтаги созываются только в случае особенных обстоятельств. Возбуждение вопроса о созыве чрезвычайного ландтага принадлежит местному начальству и дворянским учреждениям, но разрешение на созыв испрашивается губернатором у министра внутренних дел (ст. 54‑57; 174‑177; 204‑206; 293‑295).

В Курляндии установлено два съезда ландтага: первый, или приготовительный, и второй, или инструкционный. На приготовительном совершается избрание предводителя дворянства, ревизия дворянской кассы и счетов по земским повинностям, рассмотрение отчетов предводителя, дворянского комитета и управления кассою, рассмотрение и приведение в порядок предложений, поступающих на обсуждение ландтага. По окончании приготовительного съезда депутаты, возвращаясь в свои приходы, представляют надлежащие донесения избравшим их дворянам, которые в приходских собраниях изъясняют свое мнение, как в отношении к исполнению каждым депутатом данных ему поручений, так и о прочих бывших на рассмотрении ландтага предметах. Мнение большинства признается мнением всего прихода и в сем виде вносится в инструкцию депутата. О всех выборах без изъятия и о денежных складках голоса собираются посредством баллотирования: результаты голосования означаются в инструкции. По получении этих инструкций депутаты отправляются на инструкционный съезд ландтага и представляют отзывы своих приходов по делам, внесенным в ландтаг на предварительном съезде. Явствующее из сих ответов мнение большинства признается общим мнением всего дворянства. Затем вносятся в журнал голоса, поданные в приходских собраниях по выборам в должности. Избранными назначаются получившие наибольшее число голосов. В течение восьми недель депутаты обязаны представить избравшим их дворянам подробное донесение о делопроизводстве ландтага в инструкционный съезд и снабдить их всеми сведениями, кои они потребуют. Каждое приходское собрание имеет право изъявить своему депутату удовольствие или неудовольствие, смотря по тому, как он исполнил порученное ему дело (ст. 303‑331).

В Лифляндии и на острове Эзеле за две недели до открытия ландтага собирается особый совещательный конвент, состоящий из ландратов, уездных депутатов и ревизоров кассы. Он должен: 1) привести в известность предметы, подлежащие рассмотрению ландтага, и изложить оные письменно с своим мнением; 2) рассмотреть поступившие из уездов прошения и представления; 3) составить в потребных случаях предположения об улучшениях по управлению делами евангелическо-лютеранских церквей сельских училищ; 4) испросить от губернатора дозволение на имеющие быть при открытии ландтага торжества и сделать нужные по сему предмету распоряжения.

Во время ландтага ландраты и уездные депутаты, под председательством предводителя, составляют два особых комитета, обсуждающих все предметы, подлежащие суждению ландтага. Дела докладываются предводителем, который стоит при этом с жезлом в руке. Когда мнение уездных депутатов и ландратов между собою не согласны, то ландратам предоставляется право требовать, чтобы в ландтаге было приступлено к особым по каждому уезду о том совещаниям с участием и ландратов и депутатов. Когда единогласие не состоится, три члена могут потребовать баллотирование вопросов. Дело решается большинством голосов, и постановление действительно только при участии в нем по меньшей мере 32 членов (ст. 77‑114; 184‑195).

В Эстляндии по изложении ландтагу дела предводителем, стоящим с жезлом в руке, совещания производятся по каждому уезду отдельно, сперва в Гарриенском, затем в Вирландском, Ервенском и Викском уездах. По каждому уезду решение постановляется по большинству.

Постановления ландтага составляются по согласному решению всех уездов или большинства. Если голоса уездов разделятся поровну, предводитель вносит дело в ландратскую коллегию. Большинство голосов коллегии дает перевес тому мнению, с коим оно согласно. Если мнение коллегии будет совершенно различно от мнений уездов, то отбираются голоса всех четырех уездов, и дело решается большинством голосов (ст. 219‑253).

Исполнительными земскими органами в губерниях Лифляндской и Эстляндской и на острове Эзеле служат ландратские коллегии. Они состоять из избираемых пожизненно ландратов в губерниях в числе 12, на острове Эзеле — 4. Каждый из ландратов, по установленной между ними с общего согласия очереди, управляет в течение одного месяца в звании очередного ландрата текущими делами. Очередной ландрат приглашается, как член, в заседание губернского правления, когда в нем рассматриваются дела, относящаяся к дворянскому обществу, и в заседание приказа общественного призрения. Он занимает при этом первое место после губернатора. Очередной ландрат ведает в частности почтовое дело, главный надзор за хозяйственным управлением имениями дворянского общества; те земские повинности, которые, не будучи вызваны местною потребностью приходов, имеют значение для всей губернии или возложены правительственною властью; составление раскладок всех губернских денежных земских повинностей; исполнительные работы по земскому хозяйству; он разрешает собственною властью расход в Лифляндии до 250, на Эзеле — до 15 рублей (ст. 427‑473; 557‑595; 689‑702).

В Курляндии место ландратской коллегии занимает дворянский комитет, состоящий из десяти уездных предводителей, секретаря и казначея. Уездные предводители избираются на три года в пяти округах бывших обергауптманств, по два от каждого, половина депутатов — резидующие, другая — нерезидующие. Резидующие чередуются между собою каждые два месяца так, чтобы трое из них всегда были в Митаве: на них-то и возлагается заведование текущими делами (ст. 768‑785).

Еще в 1881 году, сентября 14, по докладу тогдашнего министра внутренних дел графа Игнатьева состоялось Высочайшее повеление о том, чтобы предложить земским установлениям Прибалтийского края на обсуждение вопрос о способе применения к прибалтийским губерниям Положения о земских учреждениях, но мера эта не привела пока ни к каким практическим результатам.

Примечания:

¹* Свод местных узаконений для губерний остзейских, т. I и II. Зиновьев. Опыт исследования земского устройства Лифляндской губернии. 1895. Александров. Феодальное земство. 1895. Земское устройство Прибалтийских губерний (Рудченко). 1890. [А. Ф. Мейендорф, Мелкая земская единица в Прибалтийских губерниях, в сборнике Мелкая земская единица].

²* Он напечатан в Сборнике узаконений и местных постановлений, касающихся главных церковных попечительств в Лифляндской губернии. Рига. 1888, стр. 72.