§ 58. Городские учреждения.

§ 58. Городские учреждения¹*

Подобно земским учреждениям и городские учреждения слагаются из представительного собрания — городской думы и исполнительного органа — городской управы.

Дума составляется, под председательством головы, из гласных, избираемых на четыре года, и председателя уездной земской управы. Кроме того, епархиальное начальство может назначить в думу депутата от духовного ведомства (ст. 57). Число гласных зависит от числа избирателей. В городах, имеющих не более 100 избирателей, дума составляется из 20 гласных. Затем на каждых 50 избирателей свыше 100 прибавляется по три гласных, пока число гласных не достигнет 40. Впрочем, для более крупных городов этот максимум значительно повышается. Для городов губернских, областных и более значительных уездных он установлен в 60 гласных; для города Одессы и губернских городов, имеющих более 100.000 жителей, — в 80 гласных, и, наконец, для столиц — в 160 гласных (ст. 56).

Определенный, таким образом, численный состав думы представляет значительное сокращение сравнительно с Положением 1870 г., устанавливавшим минимум в 30 гласных и максимум для Петербурга в 252. Составители нового Положения, находя, что многолюдность состава препятствует иногда успешности занятий думы, предполагали даже установить минимум в 15, а максимум всего в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, особенно в виду того, что в городах с хозяйством более или менее сложным число членов думы призывается к занятию различного рода должностей и к исполнению отдельных поручений по городскому управлению. Поэтому при слишком ограниченном числе гласных некому бы было проверять их деятельность.

В отличие от земских собраний городские думы не суть периодически в определенные сроки созываемые собрания. Думы заседают постоянно, их заседания назначаются по мере надобности. Эта особенность обусловлена прежде всего особенностями городской жизни, более подвижной, идущей более быстрым шагом и потому требующей и более энергичной деятельности, не позволяющей ждать и откладывать. Но, кроме того, постоянные собрания местных представителей вообще желательны, так как этим устанавливается более деятельное, более непосредственное участие местного общества в заведовании местными делами, поддерживается более живой к ним интерес. И если в виду больших расстояний и проистекающей от того затруднительности частных собраний гласных в уезде и губернии приходится довольствоваться одним собранием в год, то условия городской жизни делают возможным не устанавливать такого ограничения. Гласным, живущим бок обок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, как того требуют городские дела. Сообразно с этим Положение 1870 г. не устанавливало никакого ограничения числа думских заседаний, предоставляя назначать заседания, как того потребуют дела. Составители Положения 1892 г., напротив, нашли нужным установить в этом отношении ограничение. Министерство внутренних дел предполагало придать думам характер периодических, именно четыре раза в год созываемых, собраний. В пользу этого выставлялось то соображение, что этим упорядочивался бы ход думских занятий, устранялось бы назначение собраний в расчете на разрешение известных вопросов в отсутствие некоторых гласных, и представлялась бы возможность полезным общественным деятелям располагать свои частные занятия сообразно раз определенному сроку думских собраний. Государственный Совет нашел, однако, неудобным так ограничивать число думских заседаний, и согласно его заключению действующее законодательство постановляет, что очередные заседания думы должны происходить не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц, причем расписание очередных заседаний составляется сразу на весь год, в декабре (ст. 64). При этом прямо оговорено, что если назначенные на данное собрание дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие за тем дни (ст. 65). Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не ограничена, то фактически заседания думы могут превратиться в постоянные, непрерывные. Кроме того, закон предусматривает возможность назначения и чрезвычайных собраний с разрешения губернатора, за исключением Петербурга, где они разрешаются министром, и Москвы, где требуется разрешение генерал-губернатора (ст. 66).

Quorum думы определяется различно, смотря по числу гласных. Если гласных не более 40, требуется присутствие не менее ½ всех гласных; если более 40 — не менее ⅓ (ст. 70). Дела решаются вообще по большинству голосов (ст. 72), но для некоторых дел, специально перечисленных в ст. 72 Положения²*, требуется большинство ⅔, и присутствие в думах, имеющих не более 40 гласных, — не менее ⅔, а в других — не менее ⅓ полного состава. Для земских собраний не установлено подобного правила: там все дела безразлично решаются простым большинством. Но зато там установлен в известной степени контроль губернских собраний над постановлениями уездных, чего нет в городских думах, так как все думы, уездные и губернские, поставлены в разное положение.

Городская управа составляется, под председательством городского головы, из двух членов; но число членов управы может быть увеличено по постановлению думы в более значительных городах до трех, в городах с населением свыше 100.000 — до четырех, а в столицах — и до шести.

Увеличение числа членов управы свыше этой нормы допускается только с разрешения министра внутренних дел (ст. 90). В столицах, в Одессе и в Риге в состав управы входит еще товарищ городского головы (ст. 91), а в других городах дума избирает одного из членов управы заступающим место головы (ст. 93).

Все члены управы избираются думою (ст. 115) как из гласных, так и вообще из лиц, имеющих право голоса на выборах (ст. 116); только столичные головы назначаются Высочайшею властью по представлению министра внутренних дел, причем думе предоставляется избрать двух кандидатов из числа гласных (ст. 114). Товарищи городских голов и городские головы губернских, областных и городов, образующих градоначальства, утверждаются министром, головы других городов — губернатором (ст. 118). Последствия не утверждения те же, что и по Земскому Положению (ст. 119). Городской голова и члены управы считаются состоящими на государственной службе, но в отличие от членов земских управ те из них, которые не имеют права поступать на государственную службу, в чины не производятся (ст. 121).

Городские управы пользуются в отношении к думе большею самостоятельностью, чем земские управы в отношении к земскому собранию. Это обусловливается двумя особенностями в организации городских управ: во-первых, тем, что городской голова председательствует одинаково и в управе, и в думе; во-вторых, тем, что члены управы хотя и избираются так же, как и гласные, на четыре года, но выбывают не сразу, а по очереди: через каждые два года выбывает половина членов (ст. 124). Поэтому по избрании новой думы половина членов управы являются избранными прежним составом думы.

Первая из этих особенностей установлена была уже Положением 1870 г., притом по настоянию призванных в комиссию князя Урусова по пересмотру проекта городских голов.

В проекте предполагалось дать управе и думе двух различных председателей. Но городские головы Одессы (Новосильский), Петербурга (Погребов), Череповца (Милютин), Харькова (Шатунов), Ельца (Русанов), Вознесенска-Посадского (Гарелин) и Москвы (князь Черкасов) высказались решительно за предоставление голове председательства и в управе и в думе.³*

Самым сильным и основным доводом в пользу такого порядка служило то соображение, что в отличие от земских собраний думы заседают не один раз в год для поверки деятельности управ и для разрешения важнейших вопросов, а постоянно, и потому по необходимости должно сказаться с их стороны стремление к вмешательству во все подробности городского управления и, следовательно, в крайнему стеснению самостоятельности управ. Между тем управы могут нести перед думой действительную ответственность за ведение вверенных им дел только под условием известной самостоятельности в этой сфере. Если дума станет вмешиваться во все мелочи, управа не может быть признана ответственной, сделавшись лишь пассивной исполнительницей непосредственных распоряжений. Поэтому для того, чтобы ответственность управы могла быть действительной, необходимо создать известный противовес естественному стремлению постоянно заседающей думы к подчинению деятельности управы непосредственным своим распоряжениям по всем частным подробностям управления. Таким противовесом и служит председательство головы одновременно и в управе и в думе.

Частичное обновление состава управы есть нововведение действующего Положения. Мотивом к нему послужило, конечно, желание придать городскому управлению больше постоянства и устойчивости. Вновь избранная дума выбирает только половину членов управы; другая половина остается старая. Таким образом обеспечено нахождение в управе уже опытных в городском управлении лиц. Едва ли, однако, эти соображения могут быть признаны вполне убедительными. Первое условие успешного управления есть, без сомнения, возможная солидарность между думою и управою. Всякий антагонизм между ними не может не отзываться весьма вредно на делах городского управления. А между тем частичное обновление состава управы ослабляет эту солидарность. С другой стороны, большая устойчивость управления также едва ли будет обеспечена так как при избрании половины членов и головы новою думою вновь избранные всегда составят в управе большинство, притом большинство, имеющее за собой и большинство думы. К тому же городской голова, являющийся всегда избранником наличного состава думы, не только пользуется особым влиянием в управе как председатель и управы и думы, но, кроме того, закон предоставляет ему, как и председателям земских управ, право, когда он найдет определение большинства управы противным закону, остановить исполнение определения и представить дело губернатору, который передает его на разрешение губернского по земским и городским делам присутствия (ст. 99).

Для ближайшего заведования отдельными отраслями хозяйства и управления могут быть назначены думою особые лица и исполнительные комиссии, действующие в подчинении управ (ст. 103). Городовое Положение не устанавливает, в отличие от Земского Положения, никаких ограничительных условий относительно выбора этих лиц и членов комиссий, но зато требует, чтобы председателями комиссий были члены управы. Если же, по представлению управы, дума изберет в председатели особое лицо, то оно вместе с тем получает право голоса в управе по разрешению тех дел, которые относятся к ведению его комиссии (ст. 104).

Городские управы поставлены в то же подчинение губернатору, как и земские, с одной, впрочем, особенностью. Мы указывали, что в случае замеченных губернатором неправильных действий земской управы дело представляется на разрешение губернского по земским делам присутствия без всякого участия в том земского собрания⁴*. Министерство внутренних дел предполагало в своем проекте установить такой же порядок и относительно городских управ. Но Государственный Совет обратил внимание на ненормальность того, что “дума совершенно устраняется от участия в обсуждении возбуждаемых губернским начальством вопросов о неправильных действиях исполнительных ее органов, сохраняя лишь право обжалования касающихся сего предмета решений губернского по городским делам присутствия Сенату. Не нужно забывать, что в делах городского общественного управления распорядительная власть принадлежит думе, постановления которой обязательны для исполнительных ее органов. При этих условиях неправильные действия последних могут выразиться большею частью в таких распоряжениях, которые или противоречат преподанным думою указаниям, или с ними согласны. В первом случае внесение возбужденного вопроса о неправильных действиях управы на рассмотрение думы дает последней возможность настоять на исполнении ее распоряжений. Во втором — думе открыт будет путь к пересмотру ее постановлений, неправильность коих обнаружилась при их исполнении. В том и другом случае отмена распоряжения управы постановлением думы значительно упростила бы и ускорила восстановление нарушенного порядка. Наконец, в тех редких, должно надеяться, случаях, когда дума, согласившись с мнением управы, встретила бы и со своей стороны затруднение исполнить предложение губернатора, внесение дела в губернское присутствие с отзывом думы значительно облегчило бы последнему правильное разрешение возбужденного вопроса”. По этим соображениям в ст. 101 Городового Положения постановлено, что управа, встретив затруднение к исполнению предложения губернатора, представляет о том думе, и только в случае согласия думы с управою дело представляется губернатору и передается им на разрешение губернского присутствия. Такой порядок, без сомнения, более правилен, и было бы желательно применение его и к земским управам.

В виду того, что многие из наших городов крайне малолюдны и бедны, законодатель не счел нужным установить обязательное применение этой довольно сложной организации ко всем городским населениям, Во-первых, в незначительных уездных и безъуездных городах обязанности управы могут быть возложены, с разрешения министра внутренних дел, единолично на голову, с назначением ему по избранию думы помощника (ст. 42). Во-вторых, в городских поселениях, перечисленных в особом списке, утверждаемом по рассмотрении в комитете министров Высочайшею властью, вводится упрощенное городское общественное управление (ст. 22).

При упрощенном управлении, вместо думы, учреждается собрание городских уполномоченных в числе от 12 до 15 (правила Упр. гор. общ. упр., § 1), избираемых сходом местных домохозяев из лиц, владеющих недвижимостью ценою не менее 100 руб. (§ 2). Собрание уполномоченных избирает старосту с одним или, с разрешения губернатора, с двумя помощниками (§ 7). Староста председательствует в собрании уполномоченных и есть вместе с тем исполнительный орган (§ 8). Как уполномоченные, так и староста и его помощники избираются на четырехлетний срок (§ 9).

Такова организация городских учреждений. Что же касается их деятельности, то она в общем поставлена в те же условия, что и деятельность земских учреждений. Так, прежде всего ст. 2 Городового Положения, перечисляющая предметы ведения городского управления, как бы повторяет ст. 2 Земского Положения с весьма небольшими отступлениями. Городскому самоуправлению не предоставлено, конечно, попечения о земледелии и кроме того содержания почт. С другой стороны, города ведают некоторые дела, не отнесенные к компетенции земских учреждений. Сюда относится попечение об устройстве библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений (ст. 2, п. 10), водоснабжение и освещение города (п. 4), а также попечение об устройстве православных храмов⁵* и поддержании их в исправности и благолепии, и об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозного чувства и поднятие нравственности городского населения (ст. 4). Городские думы, как и земские собрания, могут издавать обязательные для местных жителей постановления. Круг предметов, к которым могут относиться эти постановления, несколько шире, нежели у земств. Так, думы могут издавать указы о мерах к охранению целости состоящих в заведовании общественного управления сооружений и памятников и об исправном их содержании (ст. 108, п. 3), о мерах безопасности против домашних животных (п. 10), о порядке движения по улицам, каналам и о мерах против наводнений (п. 12) и о принятии для охранения благочиния и порядка в публичных местах мер, сопряженных с расходами или ограничениями в производстве торговли и промыслов (п. 13)⁶*. Впрочем, перечисление этих предметов и в Городовом Положении, так же как и в Земском, не имеет исчерпывающего значения⁷*. В п. 14 оговорено, что думы могут издавать указы и по всем другим предметам, относительно которых это постановлено в особых узаконениях. С другой стороны, закон прямо указывает, что постановления не могут касаться: 1) торговли крепкими напитками, так постановления о ней издаются питейными присутствиями⁸* 2) предупреждения и прекращения чумы рогатого скота, что относится к ведению губернских земских собраний⁹* и 3) там, где имеются торговые присутствия¹⁰*, — предметов, отнесенных к их ведению.

Все постановления дум, как и земских собраний, представляются губернатору (ст. 76), который может в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными (ст. 83). Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются тем же порядком, как и по земскому управлению — губернским присутствием и Сенатом. При этом надо заметить, что местный коллегиальный орган надзора за самоуправлением был установлен первоначально в 1870 г. только для городского самоуправления, и только Земское Положение 1890 г. установило и губернские по земским делам присутствия. Теперь, местным органом надзора как за земским, так и за городским самоуправлением служит губернское по земским и городским делам присутствие. При обсуждении в присутствии дел городского общественного управления в состав присутствия, взамен члена по выбору губернского земского собрания, входит член по выбору думы губернского города, избираемый из числа ее гласных (ст. 12). В Москве, в случае особенной важности, в присутствии по городским делам может председательствовать генерал-губернатор; в таком случае губернатор¹¹* присутствует на правах члена, вместо вице-губернатора (ст. 12, прим.). В городах же Петербурге¹²*, Одессе, Кронштадте, Николаеве, Керчи и Севастополе, а также в губерниях и областях, где не введены земские учреждения, организуются особые по городским делам присутствия.

Вопросы о нецелесообразности думских постановлений разрешаются тем же порядком, как и для земских, только в том случае, если дело идет о возвышении городского обложения против определенного думою размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских собраний порядок применяется только для столиц, губернских и областных городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое Высочайшею властью по положениям комитета министров. Для всех других городских поселений эти вопросы разрешаются собственною властью министра внутренних дел (ст. 88).¹³*

В проекте министерства предполагалось предоставить министру внутренних дел право отменять собственною властью все нецелесообразные постановления дум без всякого различия. Но Государственный Совет нашел предоставление министру права отменять или изменять постановления дум в тех случаях, когда эта мера влечет за собою возвышение городского обложения, противоречащим коренным началам нашего государственного строя. На основании ст. 557 Закон, о сост., никакое правительство или власть не может налагать на городских обывателей никаких податей, тягостей или служб, сверх установленных законом, без подписания руки Императорского Величества. Сообразно сему, возложение на город тех или иных расходов может быть допущено не иначе, как путем самообложения или же в порядке законодательном, через Государственный Совет. Что же касается отмены или изменения думских постановлений, когда меры эти не связаны с возвышением городского обложения, то Государственный Совет нашел, что доведение вопросов этого рода, возникающих по мелким городским поселениям, до комитета министров действительно не вызывается необходимостью и могло бы повлечь за собою непосильное обременение комитета. Но в отношении отмены постановлений дум более значительных городов признано было желательным удержать порядок, установленный для земств, для обеспечения участия в обсуждении этих вопросов, наряду с министром внутренних дел, и начальников других министерств, интересы которых затрагиваются делами общественного управления в крупных городских центрах. В силу этих соображений и было установлено указанное выше различие в порядке отмены постановлений дум более или менее значительных городов.

Подобное различие, однако, едва ли может быть признано справедливым и удобным. Значение возникающих между органами самоуправления и правительственными учреждениями пререканий отнюдь не находится в прямом соответствии с многолюдством или богатством того или другого города. И в самом захудалом городишке могут возбуждаться важные принципиальные вопросы права. И, конечно, несправедливо населению маленьких городов давать меньшее обеспечение их прав, нежели населению больших городов. К тому же величина города может заметнее всего отзываться собственно на размерах имущественных интересов, связанных с вопросами городского управления, а между тем, возвышение городского обложения против определенного думой размера допускается во всех городах безразлично, и, следовательно, как бы незначителен ни был данный городской бюджет, не иначе, как по обсуждении Государственного Совета. Без сомнения, рассмотрение комитетом министров всех дел об отмене думских постановлений привело бы неизбежно к чрезмерному обременению комитета. Но и вообще комитету, действующему в составе только общего присутствия, заседающему всего раз в неделю и состоящему из лиц и так очень занятых, едва ли возможно с успехом выполнить новую возложенную на него функцию надзора за органами самоуправления.

В интересах успешного выполнения этой функции представляется настоятельная необходимость организовать при комитете министров в виде специальной секции особый совет по земским и городским делам. При содействии такого совета комитет мог бы справиться со всеми делами об отмене думских и земских постановлений без установления несправедливого различия крупных и мелких городов¹⁴*.

Некоторые постановления дум требуют утверждения, одни — губернатора, другие —министра внутренних дел. И в этом отношении не все города поставлены в одинаковые условия, а проводится различие между столицами, губернскими, областными и градоначальственными и остальными городами, так что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, шире для губернских городов, чем для остальных, и еще шире для столиц (ст. 78 и 79)¹⁵*.

Определение отношения городского общественного управления к правительственной власти дополняется еще специальным постановлением, какого нет в Земском Положении, и которое сохранено в действующем Городовом Положении по настоянию Государственного Совета. В ст. 10 постановляется именно, что “в случае наложения на город неустановленных законом податей, тягостей или служб, а равно других относящихся до города неправильных распоряжений правительственных, земских и сословных установлений, городское общественное управление может обращаться к губернатору для принятия зависящих от него мер к восстановлению законного порядка; если же ходатайство сим путем не может быть удовлетворено, а равно в случае неправильных действий со стороны губернатора или высших административных властей, городскому управлению предоставляется приносить жалобы непосредственно в Сенат. Срок для принесения таких жалоб полагается трехмесячный”. Так как это весьма важное право не находится ни в какой связи с особенностями собственно городского управления, то нет основания ограничивать его только городами, и было бы очень желательно предоставить его и земству.

Примечания:

¹* [Hugo Preuss, Das städtische Amtsrecht; 1902; M. Горенберг в Вестнике Права, 1905, № 6, стр. 202 и след.].

²* Таково именно: 1) приобретение и отчуждение недвижимостей, за исключением указанных в п. 2; 2) расценка мест, назначенных по городскому плану под застройку частными зданиями и урегулирования городского населения; 3) условия выкупа состоящих в бессрочной аренде участков; 4) займы, поручительство или гарантия от имени города; 5) переложение натуральных повинностей в денежные и принятие на средства города повинностей домовладельцев, и 6) возбуждение ответственности должностных лиц, а также заключение договоров с частными предпринимателями относительно устройства и эксплуатации ими сооружений общего пользования, в случаях, когда срок договора превышает двенадцать лет или стоимость сооружения превосходит годовой итог городских доходов за последний истекший год, ибо составляет более пятисот тысяч рублей. Ст. 71 по Прод. 1906 г.].

³* Материалы, III, стр. 247‑261.

⁴* Смотри § 48.

⁵* Земское Положение 1864 г. также относило попечение о постройке церквей к ведению земства, но действующим Земским Положением почему-то земство лишено этого права.

⁶* [Городским думам предоставлено также издавать обязательные постановления о таксах сборов за взвешивание продуктов и товаров на общественных весах, п. 15 ст. 108 по Прод. 1906 г.].

⁷* [Пунктом 9 Высоч. утвержд. в порядке 87 ст. Свода основных законов положения совета министров городским общественным учреждениям предоставлено составлять в установленном порядке обязательные постановления для обеспечения нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах в условиях и границах, означенных в том положении. Собр. узак. 1907 г. № 270].

⁸* [Городским думам предоставляется издание обязательных постановлений о торговле крепкими напитками на основании правил, излагаемых в уставах об акцизных сборах. Прим. 3 к ст. 108 по Прод. 1906 г.].

⁹* [Участие городских дум в составлении обязательных постановлений по ветеринарно-полицейской части определяется в Уставе врачебном. Прим. 3 к ст. 108 по Прод. 1906 г.].

¹⁰* [Присутствия по торговым делам. Прим. 2 к ст. 108 по Прод. 1906 г.].

¹¹* [Градоначальник. Прим. к ст. 13 по Прод. 1906 г.].

¹²* [Город С.‑Петербург управляется на основании особого положения, изданного 8 июля 1903 года].

¹³* [Отмена или изменение но представлениям министра внутренних дел постановлений городских дум разрешается законодательным порядком в тех случаях, когда от того должно последовать возвышение городского обложения против определенного думою размера. Во всех прочих случаях отмена или изменение постановлений городских дум города Москвы, городов губернских, областных и входящих в состав градоначальств, равно как уездных городов, поименованных в особом расписании, зависит от совета министров, а отмена или изменение постановлений дум остальных городских населений — от министра внутренних дел. Ст. 88 по Прод. 1906 г.].

¹⁴* Смотри об этом мою статью: “Комитет министров как орган надзора за земскими учреждениями”. Юридическая Летопись, 1890, № 12, и прения по этому вопросу в петербургском Юридическом Обществе. Юридическая Летопись, 1891, № 1.

¹⁵* [См. ст. 78 и 79 по Прод. 1906 г.].