§ 57. Городские выборы.

§ 57. Городские выборы¹*

Организация городского самоуправления, определяемая в настоящее время Городовым Положением 11 июня 1892 г. (Свод законов, т. II), основана в общем на тех же началах, как и земское самоуправление, с некоторыми, впрочем, довольно существенными, особенностями.

Жалованная Грамота городам Екатерины II 1785 года установила в наших городах чисто сословную организацию, сохранявшуюся, как общее правило, вплоть до введения в действие Городового Положения 1870 г. Но недостатки этой сословной организации сказывались уже давно, и еще в 1846 г. для Петербурга было издано новое Положение. Затем в 1865 г. было издано новое Положение для Петербурга и Москвы и в 1864 г. для Одессы. Но окончательный отказ от сословной организации городского управления выразился в издании Положения 1870 г. При составлении проекта действующего теперь Положения 1892 г. министерство внутренних дел думало было применить к городским выборам сословную группировку, но предложение это было отвергнуто Государственным Советом, и, благодаря этому городское самоуправление наше не получило и теперь сословной окраски.

Положение 1870 г. устанавливало податной ценз и группировку избирателей на три разряда по различию количества платимых каждым из них прямых налогов в пользу города. Крупные, средние и мелкие плательщики разделялись соответственно на три разряда, так чтобы избиратели каждого разряда вместе уплачивали по одной трети общей суммы налогов. Число избирателей трех разрядов оказалось, конечно, далеко не одинаковым, но каждый разряд избирал столько же гласных, как и другие. Число представителей сообразовалось, таким образом, не с числом избирателей, а с количеством платимых ими налогов. Эта заимствованная из Пруссии т. н. трехклассная система не имеет у нас никаких исторических корней. Да и при выработке Городового Положения 1870 года принятие ее не явилось плодом достаточно обстоятельного обсуждения, не служило выражением сколько-нибудь общего убеждения. В собранных тогда министерством внутренних дел отзывах местных городских комиссий предлагались довольно разнообразные системы организации городского представительства. Но ни в одном из них не находится хотя бы косвенного указания на что-либо подобное прусской трехклассной системе. Впервые мы встречаемся с нею в Проекте Положения о городском общественном управлении 1864 года²*. Она выставлена здесь, однако, довольно нерешительно, с оговорками. Проект не находит возможным установить ее как общее правило. Она предназначалась им к введению лишь “в тех городах, где будет признано необходимым предоставить обывателям участие в общественных делах по возможности соразмерно уплачиваемым ими повинностям” (ст. 38). На первый раз введение ее предположено было предоставить усмотрению губернатора с разрешения министра внутренних дел, а с окончательным установлением нового городского устройства введение или отмена классной системы должны бы были быть допускаемы министром внутренних дел не иначе, как по ходатайству о том местной думы. Сама мотивировка предположенного заимствования прусской системы выборов была крайне кратка и не обстоятельна. Составители проекта, по-видимому, совершенно не предугадывали тех возражений, какие внушает проектированная ими организация городского представительства³*.

Когда составленный министерством внутренних дел проект 1846 года был сообщен на заключение других ведомств, он встретил весьма серьезные возражения. Прежде всего — со стороны бывшего II отделения. Кодификационное учреждение находило, что при трехклассной системе “состав каждого отдела избирателей будет нередко изменяться от причин совершенно случайных. От случайных же причин будет зависеть и доля влияния и значения каждого отдельного избирателя. Увеличение сборов, уплачиваемых одним из избирателей отдела (вследствие покупки им недвижимой собственности в городе или иных причин), может иметь последствием, что другой избиратель того же отдела перейдет в отдел низший, без всякого изменения в количестве сборов, уплачиваемых им самим, а степень влияния каждого из остающихся в высшем отделе избирателей, вследствие уменьшения их числа, увеличится также без всякого изменения в количестве уплачиваемых ими сборов. Может также случиться, что присутствие в одном отделе немногих очень крупных плательщиков даст отделу право на избрание большего числа гласных, чем имеется налицо избирателей”⁴*. Против трехклассной системы высказалось также и министерство финансов⁵*. Взамен трехклассной системы министерство финансов предлагало принять территориальную группировку избирателей, а II отделение выставило свое довольно сложное деление избирателей на три собрания. Два первых из них соответствуют по своему составу городским избирательным съездам для земских выборов, а третье составлялось из владельцев городских недвижимых имуществ, торговцев и промышленников, не имеющих права участия в выборах. Первое и второе собрание предполагалось составить так, чтобы в первое вошли более богатые лица. Министерство внутренних дел не отстаивало предложенной им трехклассной системы. В последующих проектах 1866 г.⁶* и 1869 г.⁷* трехклассная система заменилась группировкой городских избирателей, предложенной II Отделением. Таким образом предложение о введении у нас прусской трехклассной системы было, по-видимому, окончательно оставлено. Однако, сложность и некоторая искусственность заменившей ее системы порождали возражения. В комиссии 1870 года вопрос о группировке городских избирателей вызвал весьма разноречивые суждения, в заключение которых тогдашний директор хозяйственного департамента, А. А. Шумахер, предложил возвратиться к трехклассной системе, что и было принято комиссией единогласно. Любопытны мотивы, приведенные при этом А. А. Шумахером.⁸* Он вовсе не выяснил положительных достоинств трехклассной системы, а ограничился лишь указанием на неполноту и неточность имеющихся в распоряжении министерства внутренних дел статистических данных о составе городского населения. При таких условиях являлись естественно опасения, что группировка избирателей, предложенная II Отделением и основанная на принадлежности ко второй или первой гильдии или на ценности владеемой в городе недвижимости, приведет на практике к совершенно непредвиденным результатам, к крайней неравномерности численности отдельных собраний, к чрезмерной малочисленности какого-нибудь собрания. На основании таких соображений и было предложено, не устанавливая подробной регламентации группировки избирателей, ограничиться установлением трехклассной системы. При этом странным образом совершенно упустили из внимания, что при ненадежности имеющихся статистических данных результаты применения трехклассной системы представляются еще более гадательными. Мало того: как на это уже указывало II Отделение, и независимо от неполноты статистических данных, трехклассная система по самому своему существу ставит группировку избирателей в зависимость от совершенно случайных и уже положительно не поддающихся предвидению и исчислению обстоятельств. Случайность и неравномерность состава отдельных собраний представляет, так сказать, необходимую органическую принадлежность трехклассной системы. Все это не было принято в соображение, и трехклассная система была принята, и при этом на этот раз не в виде факультативной меры, применяемой лишь к некоторым городам по ходатайству городских дум, а как общее, не допускающее исключений правило.

Введение трехклассной системы выборов встречено было у нас общественным мнением с самого начала весьма не сочувственно, и дальнейший опыт применения такого порядка группировки избирателей показал, что общество в данном случае не ошибалось. Практические результаты применения трехклассной системы оказались таковы, что неудовлетворительность ее была признана всеми.

Министерство внутренних дел в своем проекте, нового городового положения предполагало по общему правилу соединять всех городских избирателей в одно избирательное собрание, которое бы сообща избирало всех гласных городской думы. Только в более значительных городах, где число избирателей более 300, и притом в составе их имеется не менее ⅓ лиц, не принадлежащих к городским сословиям, из них образуются два избирательных собрания. В основу различия этих двух собраний положено было сословное начало. Одно избирательное собрание составляют лица городского состояния, другое — лица всех прочих состояний совместно с представителями ученых, учебных и благотворительных учреждений. Такая группировка избирателей представляла очевидное подражание новому Земскому Положению. Как там первое собрание образуют дворяне, составляющие основу нашего землевладельческого класса, так тут в особое собрание выделяются “городские обыватели в особенности”.

Сословная группировка избирателей и в применении к земским выборам вызывала и вызывает немало существенных возражений.

Но из всех наших сословий наибольшею раздробленностью, без сомнения, отличается городское состояние. В этом отношении города наши как были всегда, так и остались по настоящее время в полном смысле слова “рассыпанной храминой”. Разнородность состава “городских обывателей в особенности” так велика, что кроме этого нескладного и за сто слишком лет не вошедшего в общий обиход выражения в языке у нас нет вовсе слова, которым можно бы было обозначить все городские состояния как одно целое, потому что горожане — это все жители города — городские обыватели вообще, а не одни только городские обыватели в особенности.

При таких условиях нет решительно никаких реальных оснований разделять городских избирателей на группы, смотря по тому, принадлежат ли они к городским сословиям или нет. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собою не имеющие — соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к тому или другому городскому состоянию, никакой особенной связи с городом и городским хозяйством, конечно, не устанавливающей. Лицо, ставшее почетным гражданином по образованию или в силу рождения от священника или личного дворянина, гораздо ближе стоит по всем условиям своего происхождения и жизни к личным дворянам, чем к мещанам. Точно так же крестьяне имеют гораздо более общего с мещанами, нежели с дворянами. А между тем при предполагавшейся группировке городских избирателей почетные граждане должны бы избирать совместно с мещанами, а крестьяне — с дворянами.

Невозможность сословной группировки городских избирателей была признана и Государственным Советом, нашедшим, что и распределение избирателей по роду их ценза на домовладельцев и представителей торгово-промышленного класса привело бы к соединению самых разнородных общественных элементов в одно избирательное собрание. Поэтому Государственный Совет нашел более целесообразным установить в многолюдных городах территориальную группировку избирателей, причем образование вместо одного избирательного собрания нескольких, по участкам города, разрешается по ходатайству думы в столицах министром⁹*, а в прочих городах — губернатором (ст. 34). Число гласных, подлежащих избранию от каждого участка, определяется пропорционально числу избирателей.

Таким образом, общим правилом, нормальным порядком считается соединение всех избирателей в одно собрание, избрание всех гласных городской думы всеми избирателями совместно. Трудно понять, почему такой порядок признан более предпочтительным. В самых мелких городах дума состоит не менее как из 20 гласных, в столицах их число доходит до 160. Совместное избрание такого числа представителей всеми избирателями города представляет неизбежно серьезные неудобства. Прежде всего сама процедура голосования становится крайне медленной и утомительной. Затем затрудняется при этом сама возможность получения абсолютного большинства достаточным числом кандидатов, так как не везде найдется потребное число лиц, пользующихся поддержкой большинства всего населения города, красноречивым доказательством чему могут служить первые же выборы по новому Положению в Петербурге, приведшие к избранию, вместо 160, всего 55 гласных. Сама подача голосов не может быть при этом вполне сознательна, так как, конечно, редкий избиратель может сознательно выбрать 160 достойных представителей. Между тем Положение 1892 г. устанавливает правило, косвенно очень затрудняющее установление нескольких избирательных собраний по участкам города. Каждым избирательным собранием могут быть избраны в гласные только лица, принадлежащие к этому самому собранию (ст. 43). Таким образом с разделением избирателей на несколько собраний совершенно искусственно и случайно ограничивается круг лиц, подлежащих избранию. При органической группировке избирателей по сословиям или по различию имущественных классов, такое ограничение избираемости еще может иметь значение, так как им обеспечивается избрание представителей всех различных сословий или имущественных классов. Но при механической группировке избирателей по территориальным округам подобное ограничение не может иметь за собою никакого серьезного основания, в городских выборах меньше, чем где-либо. Отдельные части города не образуют из себя обособленной местности с различными местными интересами. Городское население живет так тесно, что различие интересов его отдельных групп меньше всего обусловливается жительством в той или другой части города. Вместе с тем жители одного и того же участка города вовсе не образуют из себя чего-нибудь целого, сплоченного. Поэтому легко могут найтись лица, вообще пользующиеся большим уважением городского населения, но вовсе не находящие себе поддержки именно среди своих ближайших соседей. Случайность жительства в данной части города может, таким образом, лишить их возможности попасть в гласные.

Что касается условий избирательного права, то новое Положение, отказавшись от трехклассной системы, заменило вместе с тем податной ценз имущественным. Правом участия в городских выборах пользуются: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания оценочного в пользу города сбора — в столицах не менее 3.000 руб., в городах свыше 100.000 населения — не менее 1.500, в городах губернских, областных и образующих градоначальство и в более значительных уездных — не менее 1.000 руб., а в остальных не менее 300 руб.; 2) содержатели торгово-промышленных заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, притом в столицах непременно первой гильдии (ст. 24)¹⁰*.

Составители Положения 1892 г. имели в виду ограничить участие в городских выборах только владельцами недвижимости, наделив наряду с ними правом голоса только купцов первой гильдии и то лишь под условием содержания ими торгово-промышленных заведений. Устранение мелких торговцев и приказчиков мотивировалось тем, что “лишенные всякой экономической самостоятельности, малообразованные и равнодушные к городским делам, они являлись послушным орудием крупных коммерческих деятелей города. Располагая вследствие сего значительным числом голосов, последние легко проводили на выборах угодных им кандидатов, которые затем преследуют односторонние цели торгово-промышленного класса, в ущерб действительным пользам и нуждам большинства городских обывателей”. Однако, предполагавшееся устранение купцов второй гильдии встретило возражения со стороны министра финансов. Было указано, “что в огромном большинстве городов купцов первой гильдии или не имеется вовсе, или же число их весьма незначительно; купцы же второй гильдии, являясь исконными городскими обывателями, составляют более просвещенный класс жителей. С устранением их от участия в общественном управлении, заведование городским хозяйством и благоустройством перешло бы во многих городах в руки малограмотных мещан и ремесленников, едва ли пригодных к такой деятельности. При этом торговые интересы остались бы без законной защиты в городском общественном управлении”. Поэтому Государственный Совет и полагал устранение от выборов купцов второй гильдии ограничить только столицами.

В Государственном Совете высказаны были и другие предположения относительно изменения проектированных министерством внутренних дел условий ценза, не принятые, однако, советом и не вошедшие в закон. Так, министр финансов вместе с предоставлением права голоса купцам второй гильдии, предлагал возвысить имущественный ценз. Но Государственный Совет нашел, что и проектированным размером ценза уже значительно сокращается число избирателей. Из общего числа 336 городов, по которым были собраны статистические данные, в 154 число избирателей не будет достигать сотни. Кроме того, обращено было внимание, что стоимость, определяемая городской оценкой, обыкновенно в три или четыре раза ниже действительной ценности. Это объясняется тем, что городская оценка служит основанием для взимания не одних городских, но также государственных и земских сборов. С другой стороны, государственным контролером и министром юстиции было высказано предположение об установлении квартирного налога с предоставлением его плательщикам избирательного права в видах привлечения большего числа просвещенных деятелей к участию в городском управлении. Это предположение возникало еще при составлении Городового Положения 1870 г, и тогда уже не встречало сколько-нибудь существенных возражений, но дело ограничилось предоставлением городским думам права ходатайства об установлении такого налога¹¹*. Точно так же и теперь Государственный Совет признал это предположение заслуживающим полного внимания, но не нашел возможным “приступить теперь же к его рассмотрению за отсутствием достаточно твердых данных, которые позволяли бы правильно судить о способах к осуществлению сей меры”.

Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и для земских выборов, но Городовое Положение присоединяет к ним еще два отрицательных условия. В городских выборах не могут принимать участия: 1) содержатели и сидельцы винных и ведерных лавок и питейных домов и 2) лица, за которыми числятся недоимки по городским сборам свыше полугодового оклада (ст. 35, пп. 7 и 8).

Quorum для городских избирательных собраний установлен больший, чем для земских. Избрание земских гласных может быть произведено, когда избиратели соберутся в числе, превышающем лишь ⅔ числа гласных, подлежащих избранию; для избрания же городских гласных требуется, чтобы избиратели собрались в числе, превышающем все число подлежащих избранию гласных и кандидатов к ним, которых должно быть не менее ⅕ числа гласных (ст. 42). Баллотировке может подвергаться всякий, не отказавшийся от нее, и предложенный не менее как 5 избирателями или сам изъявивший желание баллотироваться (ст. 43). Если после двукратного производства выборов окажется избранным менее ⅔ положенного числа гласных, то недостающее число пополняется министром внутренних дел из лиц, состоявших гласными в предшествующем четырехлетии по старшинству полученных ими голосов, а при равенстве голосов — по жребию (ст. 54). Следовательно, в отличие от Земского Положения, Городовое Положение требует, чтобы вновь избранные, хотя бы и в недостаточном числе, непременно все вошли в состав новой думы. Земское же собрание в таком случае целиком сохраняет свой прежний состав.

Примечания:

¹* [Горенберг, О городских выборах, Вестник права 1901 г.: апрель-май, сентябрь; 1902 г.: январь, апрель-май].

²* Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи. 1877, т. I, стр. 38.

³* Материалы I, стр. 261.

⁴* Там же, стр. 497.

5* Там же, стр. 543.

⁶* Там же, II, стр. 111.

⁷* Там же, II, стр. 342.

⁸* Материалы, III, стр. 224.

⁹* [Город С.-Петербург управляется на основании особого положения, изданного 8 июля 1903 года].

¹⁰* [2‑й пункт ст. 24 заменен: правом участия в выборах гласных пользуются: состоящие в русском подданстве лица и учрежденные по законам империи общества, товарищества и компании, если означенные лица и учреждения не менее одного года содержат в пределах городского поселения следующие предприятия, требующие выборки промысловых свидетельств: а) в городе Москве: предприятия торговые — первого разряда, промышленные — одного из первых трех разрядов и пароходные — за содержание которых уплачено свыше пятисот рублей в год основного промыслового налога; б) в прочих городах: предприятия торговые — одного из первых двух разрядов, промышленные — одного из первых пяти разрядов и пароходные — за содержание которых уплачено основного промыслового налога свыше пятидесяти рублей в год, п. 2 ст. 24 по Прод. 1906 г.].

¹¹* Материалы, II, стр. 470; III, стр. 476.