§ 46. Государственная теория самоуправления.

§ 46. Государственная теория самоуправления

Государственная теория самоуправления, выдвинутая трудами Рудольфа Гнейста и Лоренца Штейна, видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, a возложение на местное общество осуществления задач государственного управления.

Но если так, если органы самоуправления выполняют задачи того же государственного управления, то в чем же основание такого выделения некоторых задач государственного управления в заведование местного общества?

Администрация призвана осуществлять веления верховного управления, действуя на основании и согласно его указаниям. Поэтому условия ее деятельности и организация определяются всецело началом строгого подчинения. Этим обеспечивается единство управления и согласие с намечаемыми верховным управлением руководящими указаниями. Но есть в этом и оборотная сторона. Лица, призванные служить только исполнителями чужих велений, не могут относиться к делу с должным вниманием и интересом, составляющими необходимое условие всякой плодотворной деятельности. Лишенные инициативы и самостоятельности, они обыкновенно относятся к выполняемому по чужой указке делу лишь формально, “по-чиновнически”; их деятельность всегда обнаруживает тенденцию вырождаться в рутину, чуждую действительным потребностям общественной жизни. При этом, чем ниже стоит данное должностное лицо в иерархической лестнице административных властей, чем оно дальше поэтому от руководящих правительственных сфер, тем подчиненнее его положение и тем сильнее сказывается этот недостаток живого интереса к выполняемому делу. А между тем именно в непосредственном действительном осуществлении отдельных задач управления, выпадающем на долю низших органов администрации, успех и плодотворность деятельности зависят больше всего от уменья сообразоваться с конкретными условиями каждого отдельного случая, с требованиями времени, с особенностями данной местности, с бытовыми условиями, с имеющимися материальными и личными силами. Надо знать все это, приглядываться ко всему, интересоваться. Надо, чтобы условия и потребности того общества, среди которого приходится действовать не были чужды и безразличны действующему. Чиновник, конечно, не может удовлетворять этим требованиям. Назначаемый органами центральной администрации или по ее указаниям, случайно попадающий в данную местность, не имеющий с местным обществом никаких связей, всегда стремящийся к иерархическому повышению и, следовательно, к переходу в центральные учреждения, он не может особенно интересоваться текущими запросами местной жизни. Другое дело — представители самого местного общества. Для них местные условия, местные интересы стоят во всем на первом плане. Всякая небрежность в заведовании местным управлением сказывается весьма ощутительно на них самих. Уже поэтому передача осуществления задач местного управления представителям местного общества дает существенные выгоды. Только при этом условии получится обеспечение того, что местное управление будет вестись действительно как живое дело.

Но к этому присоединяется и другое соображение, едва ли еще не более важное. Непосредственное осуществление на деле задач управления, требуя постоянного соображения с условиями времени и места и с наличными средствами, не допускает точной и полной регулировки наперед общими правилами. Очень многое приходится тут по необходимости предоставить свободному усмотрению исполнителя, долженствующего сообразоваться с конкретными особенностями каждого данного случая. Только при этом условии возможна успешная деятельность, возможно действительное достижение определенных практических результатов.

Но с этой свободой усмотрения открывается вместе с тем и возможность серьезных злоупотреблений властью. Судебная ответственность тут почти вовсе не применима, потому что в случаях не надлежащего пользования этою свободой усмотрения очень трудно отличить злой умысел от неумелости, непонимания, излишнего рвения по службе или даже просто отсутствия такта. Надзор административного начальства также не представляет достаточной гарантии, потому что, исходя из центра, он по необходимости слабеет к периферии, а чтобы хоть несколько его приблизить к местным органам, приходится его осуществлять через посредство таких же точно чиновников, занимающих совершенно подчиненное положение, поставленных в те же условия и представляющих те же недостатки, как и подчиняемые их надзору. И в этом отношении представители самого местного общества поставлены в совершенно иные условия. Как члены местного общества, связанные с ним множеством общих интересов, зависимые от него во всех условиях своей деятельности и жизни, они неизбежно подчиняются контролю общественного мнения, которое одно только может действительно уследить за всеми злоупотреблениями местных властей. Назначенный правительством чиновник может относиться безразлично к общественному мнению, его судьба и успех зависят не от общества, а от начальства. Представители же местного общества неразрывно связаны с ним во всех своих интересах и потому не могут не считаться с судом общественного мнения.

Итак, самоуправление обеспечивает более живое и внимательное отношение к непосредственному осуществлению в отдельных местностях задач государственного управления и установление действительного контроля общественного мнения над осуществлением органами управления по необходимости предоставляемой им доли дискреционной власти. Но и то и другое будет, конечно, достигнуто лишь под тем условием, если должностные лица самоуправления, осуществляя задачи государственного управления, не превратятся в чиновников, действующих по чужой указке, а останутся представителями местного общества, сохранят необходимую для того самостоятельность. Между тем, раз органы самоуправления осуществляют те же задачи государственного управления, государство не может относиться безучастно к их деятельности, не может ограничиться, как в отношении к свободным союзам, надзором лишь за тем, чтобы они не нарушали чужих прав. Государство должно, напротив, распространить свой надзор за органами самоуправления и на содержание их деятельности. В отношении к органам самоуправления нельзя ограничиться одним только отрицательным требованием, чтобы они не вредили никому своею деятельностью: государство требует от них и действительного выполнения возложенных на них задач.

Но если так, каким образом это обязательное выполнение возложенных на них задач согласовать с необходимою для органов самоуправления самостоятельностью? В теоретическом разрешении этого вопроса можно заметить два различных направления. Одни ищут основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка замещения отдельных должностей самоуправления; другие — в том, что органы самоуправления суть не непосредственные органы государства, а органы местного общества, на которое государство возлагает осуществление части своих задач. Теории первого ряда в свой черед представляют две разновидности. Характерную особенность порядка замещения должностей самоуправления видят или в том, что они выборные, или в том, что они безмездные, почетные. Отождествление самоуправления с системой почетных безмездных должностей было выставлено Гнейстом. Отождествление самоуправления с системой выборных должностей есть самое распространенное, обиходное представление о самоуправлении, но в современной научной литературе оно уже почти вовсе не находит себе представителей.

Не трудно, в самом деле, показать, что для установления самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Лицо, призванное к непосредственному осуществлению задач управления, может проявить свое знание местных условий, свою отзывчивость к местным потребностям, свою солидарность с местными интересами только, если пользуется самостоятельностью в выборе способов осуществления возложенной на него задачи. Если же оно будет поставлено в положение лишь пассивного исполнителя чужих распоряжений, оно не будет в состоянии, несмотря на свой выборный характер, явиться в своей деятельности представителем местного общества, проводником его интересов и стремлений. Убедительным доказательством этому могут служить хотя бы наши выборные должности местного управления, установленные Екатерининским Учреждением о губерниях. Земский исправник, хотя и избирался дворянством, был, однако, поставлен в прямое подчинение губернатору и потому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, английские мировые судьи, хотя и назначаются королем, являются бесспорно органами самоуправления.

Эта невозможность одним только выборным порядком замещения местных должностей обеспечить им необходимую для самоуправления самостоятельность и побудила Гнейста искать другого основания самостоятельности органов самоуправления. Он обращает внимание на экономическое положение должностных лиц. Зависимое положение чиновника обусловливается, по его мнению, главным образом тем, что служба является для него источником средств существования, дает ему экономическое обеспечение. Чиновник относится к исполнению возложенных на него функций управления не как к осуществлению своих интересов, а как к профессии, выполняемой в чужом интересе ради получения определенных материальных выгод. Поэтому он действует не так, как того требуют его убеждения и интересы, а так, как от него требует того начальство. Как всякий наемник, он дает свое уменье и знание служению чуждым ему самому интересам. Его личный интерес в служебной деятельности составляет не то, что дала его служба обществу, а то, какие выгоды получает он сам от вознаграждения за свою службу. При этих условиях деятельность его неизбежно приобретает характер пассивного исполнения чужих указаний. Для того, чтобы осуществление задач управления могло получить характер самостоятельной деятельности, определяемой теми общественными интересами, представителем которых является сам деятель, надо, чтобы деятельность его представляла для него значение только по своим результатам для общества, а не по связанному с нею вознаграждению; другими словами, надо, чтобы осуществление задач управления выполнялось безмездно, как почетная обязанность, а не как профессия, дающая средства существования. Поэтому Гнейст считает необходимым условием самоуправления безмездные почетные должности. Лицо, выполняющее функции управления как обязанность, без вознаграждения, остается экономически совершенно независимым от правительства и потому самостоятельным в своей деятельности. Выполнять безмездную должность могут, конечно, только лица вполне обеспеченные, а так как должности самоуправления заключаются в исполнении задач государственного управления, то и замещение этих должностей должно совершаться по назначению правительства.

Едва ли, однако, можно безусловно согласиться с этими доводами Гнейста. Он придает, очевидно, слишком исключительное значение экономической зависимости, материальным выгодам, связанным с вознаграждаемой службой. Выполнение государственной должности может представить лицу, ее занимающему, личную выгоду не в одном только вознаграждении, связанном с должностью. Пользование полномочиями и само по себе может представить весьма существенные личные выгоды, независимо от вознаграждения. Землевладелец, наделяемый в отношении к окрестному населению правами полицейской власти, ставится, конечно, в особо выгодное положение, получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями власти в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждения, он может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды. А раз назначение на должность зависит от правительства, это стремление удержать за собою должность приведет неизбежно к полной зависимости от правительства. Но даже если и предположить, что личные интересы не получат такого преобладания, система безмездных должностей необходимо приводит к тому, что вся власть местного управления сосредоточивается исключительно в руках одного только владельческого класса, представители которого одни только в силах нести обязанности безмездной должности. А в силу этого осуществление в местности задач государственного управления при системе безмездных должностей естественно будет определяться интересами одного владельческого класса. Общие государственные интересы окажутся таким образом подчиненными интересам отдельного общественного класса. Наконец, установление системы безмездных должностей возможно лишь там, где имеется подходящий для этого местный владельческий класс, а потребность в самоуправлении совершенно общая и сказывается независимо от того или другого распределения земельной собственности.

Таким образом, нельзя признать общим основанием самостоятельности органов самоуправления особый порядок замещения отдельных должностей. Господствующее теперь в немецкой литературе направление, следуя пути, указанному Л. Штейном, видит основания самостоятельности органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Правительственные учреждения, являющиеся органами государства, поэтому вполне подчинены ему. Орган не может иметь своих особых интересов или своей особой воли от целого. Орган для того только и существует, чтобы выражать волю целого, чтобы действовать от его имени, в его интересах. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения, между ними невозможно соотношение взаимных прав и обязанностей. Правительственные учреждения призваны служить лишь выразителями и исполнителями воли самого государства, осуществляют только права самого государства, выполняют только его обязанности. В их деятельности непосредственно проявляется деятельность государства.

Другое дело — самоуправляющиеся местные общения. Хотя они входят в состав государства и подчинены ему, тем не менее они являются особыми субъектами прав, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения, имеющими в отношении к нему права и обязанности. Местные общения, как и отдельные подданные государства, хотя и подчинены государству, но не поглощаются им, не теряют своей особенности, не служат только органами государства. Самостоятельность местных общений выражается уже в том, что они могут, как и отдельные подданные, иметь свои особые гражданские права: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственные отношения. Эта имущественная правоспособность местных общений придает им самостоятельность в отношении к государству, но не устанавливает еще самоуправления. Если бы община или область только распоряжались самостоятельно принадлежащим им имуществом, то они вовсе не были бы субъектами самоуправления, как и отдельный подданный, распоряжающийся своею собственностью. Субъектами самоуправления местные общения являются лишь настолько, насколько государство возлагает на них осуществление своих функций, функций государственного управления. Получаемое таким образом местными общениями право самоуправления, как и всякое публичное право, есть вместе с тем и обязанность. Местное общение обязано выполнить возложенные на него государством функции управления. Но это не превращает местное общение в простой орган государства, вполне подчиненный его воле и интересам. Местные общения, в отличие от правительственных учреждений, существуют не исключительно для осуществления функций государственного управления. Они имеют свои особые интересы, противополагаемые общим интересам государства. Между интересами государства и местного общения возможны столкновения, приводящие к необходимости их разграничения юридическими нормами, и потому взаимные отношения государства и местных общений получают характер юридических отношений.

Местные общения осуществляют, однако, функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства. Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общения осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и потому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Этим положение самоуправляющихся общений отличается от положения не суверенных государств в составе союзного государства. Так как не суверенные государства властвуют все-таки по собственному, самостоятельному праву, то в пределах предоставленной им компетенции они действуют вполне самостоятельно: сами определяют цели своей деятельности, сами расширяют и суживают в этих пределах круг своей деятельности. Союзной власти принадлежат надзор только за не нарушением цели пределов своей компетенции.

В связи с этим стоит еще другое характерное различие самоуправляющихся местных общений и несуверенных государств, входящих в состав союзного государства. Именно потому, что союзной власти нет дела до содержания деятельности несуверенных государств, она и не пользуется правом влияния на личный состав их государственных учреждений. Напротив, в отношении личного состава органов самоуправления государству всегда предоставляется некоторая доля влияния: или в форме назначения или утверждения должностных лиц самоуправления, или в форме включения в состав органов самоуправления членов от правительства, или в форме права распускать до истечения срока полномочий местные выборные собрания, назначая новые выборы. Влияя так или иначе на личный состав органов самоуправления, государство тем самым получает возможность влиять и на содержание, на определенное направление их деятельности.

Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменены и изменены, но постановления эти они во всяком случае делают сами, самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов. В этом отношении условия деятельности органов самоуправления схожи с условиями деятельности судебных установлений. И там хотя существуют несколько инстанций, друг друга контролирующих, но каждая инстанция решает дела совершенно самостоятельно, не подчиняясь прямым указаниям другой. Но в судебной деятельности эта самостоятельность обусловлена тем, что суд руководится исключительно началами права, а не соображениями целесообразности, оставляющими всегда некоторый простор свободному усмотрению. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить.