§ 45. Общественная теория самоуправления.

§ 45. Общественная теория самоуправления

В местном управлении всех современных государств, кроме органов административных, условия деятельности и организации которых всецело определяются началом подчинения, мы встречаем еще и так называемые органы местного самоуправления, отличающиеся большею самостоятельностью в своей деятельности, большею независимостью своего личного состава, слагающегося не из назначаемых правительством чиновников, а из представителей самого местного общества. В чем же основания существования таких органов самоуправления?

В современной литературе государственного права существуют две существенно различных теории: общественная и государственная. Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только свои собственные интересы. Государственная теория самоуправления, напротив, в самоуправлении видит возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и делам. С этой точки зрения самоуправление предполагает не противоположение и обособление местного общества и государства, а призыв местного общества на службу государству. Согласно общественной теории самоуправление есть самостоятельное осуществление местным обществом своих собственных общественных интересов, согласно государственной теории — осуществление государственных интересов.

Из этих двух теорий общественная более старая, и до появления книги Лоренца Штейна она пользовалась исключительным господством в литературе, как в западной, так и в нашей. Теперь решительное большинство публицистов держится государственной теории, однако и общественная теория все еще имеет весьма авторитетных сторонников, каковы, например, Гирке и Шеффле. Поэтому нам необходимо с некоторою подробностью остановиться на ее оценке.

На первый, взгляд она имеет в себе много обаятельного. Ею, по-видимому, дается общее теоретическое обоснование широкому развитию самоуправления. В противоположении общественных и государственных интересов как бы заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Раз органы самоуправления ведают не государственные, а только общественные дела, государству нет дела до того, как осуществляются эти чужие для него дела. Но при ближайшем анализе не трудно убедиться, что общественная теория вовсе не дает понятию самоуправления прочного научного обоснования, а, напротив, приводить к совершенному отрицанию за самоуправлением значения самостоятельного принципа.

Общественная теория в своем последовательном развитии приводит к тому, что сводит понятие самоуправления к общему понятию свободы общения. Наряду со всеми общественными союзами, и местным союзам, общинам, округам, областям предоставляется свобода осуществления своих задач под условием, чтобы они своею деятельностью не вторгались в сферу осуществления задач государственного управления. Требование обеспечения местности самоуправлением сводится в таком случае к общему требованию, чтобы государство своею деятельностью не подавляло общественной деятельности и инициативы.

Однако, наблюдением над действительной постановкой местного самоуправления легко обнаруживаем существенные различия между общим началом свободы общения, свободы союзов и самоуправлением. Отношения государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяются началом более или менее широкой свободы. Государство представляет или полную свободу образования и деятельности всевозможных союзов, или под известными ограничениями, или, как у нас, допускает образование союзов лишь с особого на каждый раз разрешения правительства. Но никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует.

К этому различию присоединяется еще другое. Существование и деятельность союзов имеет совершенно факультативный характер. Сегодня данный союз существует, завтра его может и не быть. Сегодня его деятельность имеет одни рамки, завтра — другие. Поэтому государство, конечно, не может соразмерять своей деятельности с деятельностью союзов; не может, полагаясь на деятельность союзов, сокращать свой собственный круг деятельности. Деятельность союзов развивается наряду с деятельностью государства, дополняет ее в известной степени, но отнюдь не заменяет. На местные же общения государство везде возлагает часть собственных, задач. И сторонники общественной теории самоуправления вынуждены поэтому различать в компетенции органов местного самоуправления их собственные дела и дела, переданные им государством. Правда, некоторые из них, например, Гирке, для развития и упрочения самоуправления требуют возможного сужения этих переданных государством дел. Но в действительности везде такие дела входят в компетенцию органов самоуправления. Их деятельность везде отчасти заменяет собою деятельность непосредственных органов государства.

Итак, в отличие от союзов самоуправляющиеся местные общения существуют обязательно, а не факультативно, и государство возлагает на них часть своих задач. Эти особенности находят себе основание в особенной природе местных общений и приводят к необходимости признать за самоуправлением иную основу, а не общее начало свободы общения.

Местные общения представляют сравнительно с союзами ту особенность, что принадлежность к ним обусловливается не субъективными условиями — сходством субъективных интересов, убеждений, верований, а чисто объективными условиями — совместным жительством в одной местности. Не меняя объективных условий своего существования, человек может свободно переходить из одного союза в другой. Принадлежность к общине, округу, области определяется местом постоянного жительства. Если моим убеждениям или интересам не удовлетворяет данный промышленный, благотворительный, научный, религиозный союз, я могу, не меняя других условий моей жизни и деятельности, стать членом другого союза, более удовлетворяющего моим требованиям. Но если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не заводит школ, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворение этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины. Деятельность союзов не ограничивается определенною местностью, а охватывает собою всех имеющих в том потребность, по крайней мере насколько позволяют средства и силы союза. Деятельность местного общения, напротив, обязательно ограничивается определенными территориальными границами. Каким бы избытком сил и средств ни располагала данная община, она может все-таки действовать только в пределах своей территории, она все-таки не может заменить собою деятельности других общин. Поэтому для того, чтобы задачи, составляющие предмет деятельности местных общений, нашли себе повсеместное осуществление в государстве, недостаточно, чтобы местные общения существовали в нескольких отдельных частях государственной территории. Надо, чтобы все части государственной территории входили в состав таких местных общений. Вот почему государство и не может допустить факультативное, подобно союзам, существование местных общений, а обязательно организует их во всех частях государства.

Но этого мало. Из всех общений местные общения ближе всех других стоят к государству и по своим задачам. Союзы имеют каждый свою специальную задачу, определенную теми целями, какие соединили в союз составляющих его лиц, государство же, как мы знаем, охватывает своею деятельностью осуществление всех задач человеческой жизни, допускающих принудительное осуществление, и границы государственной деятельности определяются только пространством подвластной ему государственной территории. В пределах этой территории государство распространяет свою деятельность на все содержание общественной жизни. Точно так же и задачи местных общений, входящих в состав государства, ограничиваются именно пределами данной местности. В круг задач местного общения входит все то, что приурочивается в своем осуществлении к данной местности, что определяется местными условиями, что основано на факте совместного жительства. Таким образом деятельность местных общений, подобно деятельности государства, имеет не факультативный, а обязательный характер и по содержанию своему определяется главным образом территориальными границами. Другими словами, между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их — деятельность однородная. Этим объясняется, почему законодательства всех государств видят в деятельности самоуправляющихся местных общений не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной. Деятельность союзов государством только допускается с известными ограничениями в целях общественного блага и безопасности; на местные же общения государство само обязательно возлагает осуществление в местности определенных задач государственного управления. Но признать это, значит принять государственную теорию самоуправления.