§ 44. Местное управление окраин.

§ 44. Местное управление окраин¹*

Особенности исторического развития русского государства привели к тому, что коренные русские области как кольцом окружены местностями, резко отличающимися от них своими культурными и бытовыми условиями и племенным составом своего населения. Это создало и вызвало необходимость установления для окраин особой организации местного управления. С одной стороны, требуется приспособить их местные учреждения к особенностям их бытовых условий; с другой — племенная обособленность населения и отдаленность их от центра понуждают установить в них более сильную местную власть, наделенную особыми полномочиями.

Все почти окраины наши представляют некоторые особенности в устройстве местного управления. Местное управление некоторых окраин подчинено даже не министерству внутренних дел, а военному. Для большинства из них установлено особое постоянное местное управление, так называемое главное управление, которым объединяется несколько губерний или областей. Так, восемь финляндских губерний составляют, как мы уже знаем, Великое Княжество, имеющее особые общие учреждения, непосредственно содействующие Верховной власти. Десять губерний бывшего Царства Польского или так называемые Привислянские губернии, составляют варшавское генерал-губернаторство. Кроме того, существуют еще на окраинах: иркутское, приамурское и степное генерал-губернаторства. Особое главное управление имеет теперь Кавказский и Туркестанский край. Губернии и области, находящиеся в заведовании этих главных управлений, все имеют и особенное губернское управление. Но кроме того имеются на окраинах губернии и области, не подчиненные особым главным управлениям, а находящиеся в непосредственном заведовании центральных учреждений, но представляющие все-таки некоторые особенности в организации местного управления. Таковы губернии Тобольская и Томская, области Закаспийская, Уральская, Тургайская и область Войска Донского. Последняя в настоящее время не составляет в собственном смысле слова окраины. Но она имеет особое местное устройство, подчиняется военному министру, и историческая причина этих особенностей ее управления коренится, конечно, в том, что и она прежде была окраиной государства.

Главное управление Финляндией относится к органам верховного управления и было уже рассмотрено в соответствующем месте. Управление губерниями сосредоточено там в руках губернаторов, которым одним принадлежит вся решительная власть по делам губернского управления. Губернское правление состоит из двух отделений: земской канцелярии под начальством земского секретаря и земской конторы под начальством земского камерира. Губернии разделяются на уезды (härod), находящиеся в заведовании кронфогтов и разделяющиеся, в свой черед, на округа, состоящие из одной-двух общин и управляемые ленсманами.²*

Во главе управления губерниями Царства Польского³* стоит с 1874 г. генерал-губернатор, заменивший собою прежнего наместника. Кроме общих прав, предоставленных всем генерал-губернаторам, он наделен еще временно (Учр. упр. Царства Польского, ст. 2, прим. 3) особыми, весьма значительными полномочиями судебной и полицейской власти. Выс. утв. Полож. Комит. Царства Польского от 20 сентября 1876 г. (П. С. З. № 56.381) ему предоставлено собственною властью налагать взыскания за следующие проступки: 1) нарушение правил 20 апреля 1867 г. о полицейском надзоре; 2) нарушение правил о выдаче разрешений на содержание оружия и по покупке пороха; 3) не отправление вовсе или отправление не вовремя богослужения в табельные дни; 4) нарушение правил о съездах римско-католического духовенства, вымогательство ими десятины, отказы в совершении треб для лиц, вступивших в брак с православными, и всякого рода вмешательство в дела церквей иных исповеданий, непредусмотренное уложением о наказаниях; 5) сооружение часовен, крестов, либо других памятников в воспоминание событий, имеющих политическое значение; 6) несоответственное поведение молельщиков в церквах во время богослужения в высокоторжественные дни, а также посетителей театров и спектаклей во время представлений, устраиваемым по случаю царских дней; 7) ношение без законно оправданной причины и разрешения подлежащего начальства траурного платья и употребления запрещенных костюмов или других предосудительных в политическом отношении эмблем; 8) вообще нарушение распоряжений, установленных во время существования военного положения. Кроме того, по закону 5 апреля 1879 года, варшавский генерал-губернатор имеет право собственною властью: 1) передавать военным судам дела об общих преступлениях; 2) высылать из подведомственных ему губерний лиц, пребывание которых в крае будет им признано вредным; 3) воспрещать издания, признанные им вредными.

При генерал-губернаторе учреждены: 1) Высоч. утв. Мн. Гос. Сов. 30 марта 1898 г. (Собр. узак. 1898 г., № 52, ст. 727) совещание, не касающееся части исполнительной, а обсуждающее дела, передаваемые на его обсуждение генерал-губернатором, и состоящее, под председательством генерал-губернатора, а при его отсутствии — его помощника для общего содействия, из этого помощника, из помощника по полицейской части, Варшавского и других губернаторов, когда они в Варшаве, попечителя учебного округа, старшего председателя и прокурора судебной палаты, председателя цензурного комитета, начальника штаба военного округа, управляющего канцелярией генерал-губернатора и представителей министерства финансов, земледелия и государственных имуществ, назначаемых по соглашению генерал-губернатора с министрами. Председатель приглашает в совещание и других лиц, познания коих полезны для обсуждения дел совещания. Делопроизводство ведется канцелярией генерал-губернатора, и 2) должности двух его помощников, один из них предназначен для общего содействия генерал-губернатору в делах управления (ст. 2, прим. 1), другой специально по полицейской части для заведования делами по предупреждению и исследованию государственных преступлений; при нем имеется особая канцелярия для розысков по делам политическим в Привислянском крае (Собр. узак. 1898 г., № 117, ст. 1.563).

Устройство губернского и уездного управления в губерниях Царства Польского определяется главным образом законами 19 декабря 1866 года о губернском и уездном управлении (№ 44.012) и 26 марта 1869 года о казенных палатах (№ 46.700). По закону 1866 г., в губернских правлениях сосредоточивалось заведование всеми делами губернского управления. Но в 1869 г. были учреждены казенные палаты, и затем постепенно были образованы и остальные губернские установления какие полагаются по Общему Учреждению губернскому. В издании II тома Свода законов 1892 г. в него включено, как особый устав, Учреждение управления губерний Царства Польского.

Устройство губернских правлений в общем то же, что и по Общему Учреждению. Только советников обязательно три, и нет землемера, а асессор заведует страховым отделением (ст. 82)⁴*. Отделений при губернском правлении шесть: административное, военно-полицейское, юридическое, врачебное, страховое и тюремное (ст. 54, прим.). В отделении административном ведаются дела: по личному составу, содержанию и устройству подведомственных учреждений; по разграничению уездов и гмин; по устройству городов и селений; по строительной и дорожной части; по разным предметам земского и общественного хозяйства и особенно по хозяйству городов; по устройству церквей и молитвенных домов и другим хозяйственным вопросам духовного ведомства, и по части административной вообще (ст. 58). Военно-полицейское отделение заведует: отправлением квартирной и подводной повинности, устройством военных зданий, лагерных мест, снабжением войск и т. п.; делами по розыскам; по паспортной части, об иностранцах, о чрезвычайных случаях и вообще по части исполнительно- и следственно-полицейской (ст. 59, по Прод. 95). Юридическое — делами по защите прав подведомственных учреждений, по юридическим вопросам и т. п. (ст. 60). Врачебное — делами по медицинской части (ст. 61). Страховое — делами взаимного страхования (ст. 62). Тюремное — делами тюремными (ст. 54, прим., по Прод. 95).

Отдельные совещательные присутствия из наличных членов-техников образуются для обсуждения и разрешения только вопросов по части врачебной и строительной (ст. 33).

Общее присутствие губернского правления заседает двояко: под председательством или губернатора, или вице-губернатора. В законе прямо указаны дела, которые должны быть рассматриваться присутствием губернского правления под тем или другим председательством (ст. 34‑36).

Как решаются дела в присутствии губернского правления? Вопрос этот не находит себе определенного ответа в законе. В ст. 34 говорится, что присутствие губернского правления “собирается для коллегиального обсуждения и разрешения дел”. В ст. 42 и 43 говорится, что “постановление записывается в журнал на основании мнения большинства”, и что “при равенстве голосов перевес дает голос председательствующего”. Так как постановления выражены в совершенно общей форме и не ограничены применением к какому-либо определенному роду дел, то, казалось бы, следует заключить, что все дела, вносимые в присутствие, решаются самим присутствием по большинству голосов. Но такому заключению противоречат ст. 47 и 48, постановляющие, что если при председательстве вице-губернатора “по делам собственно распорядительного свойства” он не согласится с мнением присутствия, он может представить на разрешение губернатора; если в таких же случаях не согласится с мнением присутствия губернатор, он может “под личною ответственностью приказать исполнить, что считает нужным и законным”. Таким образом по распорядительным делам решение постановляется губернатором, только выслушивающим мнение присутствия или доклад о том вице-губернатора. Но какие дела распорядительные, этого нигде не указано, и в данном вопросе не может помочь и постановление ст. 8, что вопросы, не разрешаемые Учрежд. упр. губ. Царства Польского, должны разрешаться на основании постановлений Общ. Учр. губ., так как Общ. Учр. губ. не знает вовсе распорядительных дел.

Управление уездами вверено уездным начальникам (ст. 84)⁵*, при которых состоят два помощника, один по части административной, другой по полицейской (ст. 92), и присутствие уездного управления (ст. 98), состоящее, под председательством уездного начальника, из двух его помощников. Кроме того, по делам, касающимся их части, призываются к участию в присутствии уездный врач, архитектор, страховой советник и ветеринар (ст. 99). Некоторые дела, перечисленные в ст. 103, решаются коллегиально по большинству голосов (ст. 105). Жалобы на уездное управление приносятся в месячный срок губернскому управлению (ст. 110).

Казенные и контрольные палаты образованы на общих основаниях. Управлений государственными имуществами⁶* в губерниях Царства Польского три: в Сувалках, Радоме и Варшаве (ст. 178). Они представляют ту особенность, что некоторые дела, указанные в ст. 185‑187, требуют коллегиального обсуждения (ст. 188). Но под коллегиальным тут разумеется собственно совещательный порядок, так как дела, перечисленные в ст. 185 и 187, разрешаются властью министра⁷*, предусмотренные в ст. 186 — властью губернатора.

Совершенно особую организацию имеют в польских губерниях учреждения, заведующие делом общественного призрения. Вместо приказов общественного призрения, тут образованы по закону 1870 г. советы общественного призрения, уездные и губернские, и кроме того в Варшаве — особенный городской совет (Уст. общ. призр., ст. 358)⁸*. Уездный совет образуется, под председательством начальника уезда, из одного его помощника по назначению губернатора, уездного врача, попечителя благотворительных заведений и от 2 до 4 членов, избираемых советом на 3 года из лиц, известных своею благотворительностью и утверждаемых губернатором (ст. 364). Губернский совет, под председательством губернатора, состоит из вице-губернатора, управляющего казенною палатою, одного из губернских советников, по назначению губернатора, губернского медицинского инспектора, попечителей благотворительных заведений губернского города и от 4 до 6 членов, избираемых губернскими советами на 3 года и с утверждения генерал-губернатора (ст. 365). Дела в советах решаются коллегиально, по большинству голосов, одни — окончательно, другие представляются на утверждение из уездных советов — в губернские, из губернских — министру внутренних дел (ст. 371‑393)⁹*.

В губерниях Прибалтийских правительственные учреждения организованы теперь так же, как и в губерниях, управляемых по Общему Учреждению. Существовавшее прежде в них главное управление, генерал-губернаторство также уничтожено. Особенность местного управления этих трех губерний выражается только в своеобразном устройстве в них органов самоуправления.

Из восточных окраин наиболее выработанные и целостные учреждения изданы для Кавказа и Туркестана.

Учреждение Управления Кавказского края издано в 1833 г. и составляет теперь в т. II Свода законов особый устав. Когда в 1881 году были упразднены кавказский комитет, а также должность кавказского наместника и учреждена должность главноначальствующего гражданскою частью на Кавказе и командующего войсками, на комитет министров возложена была выработка проекта преобразования кавказского управления с целью возможного его упрощения и слияния с общими учреждениями. Комитет, однако, нашел, что на основании представленных ему данных и соображений весьма затруднительно прийти к окончательному заключению, и потому признано более осторожным предварительную разработку проекта произвести на месте. Согласно с этим Высоч. утв. положением комитета главноначальствующему было предоставлено образовать комиссию из начальников местных управлений. Выработанный этой комиссией проект с некоторыми изменениями, внесенными Государственным Советом, и послужил основой Учреждения 1883 г.

Кавказский край состоит из Северного Кавказа и Закавказья (Учр. упр. Кавк., ст. 1). В состав Северного Кавказа входят области Терская и Кубанская; в состав Закавказья губернии Тифлисская, Кутаисская, Елизаветпольская, Эриванская, Бакинская, Черноморская, области Дагестанская, Карсская¹⁰* и округ Закатальский¹¹* (ст. 2, 3).

Главноначальствующий гражданскою частью на Кавказе пользуется общими правами, предоставленными генерал-губернаторам (ст. 8) и кроме того особыми полномочиями, несколько расширенными еще в 1888 году¹²*. Самое важное из этих особых полномочий есть право главноначальствующего в тех случаях, когда в указах Сената в отношении общих по государству мер, предписанных порядком законодательным или исполнительным, не будет сказано, что они распространяются на Закавказье и те части Кубанской и Терской областей, который заняты туземным населением, в течение двух месяцев с получения указа сообщить подлежащему министру о неудобстве применения его в означенных местностях (ст. 9). Кроме того копии всех общих распоряжений министров о порядке исполнения местными учреждениями законов и мер, предписанных в порядке исполнительном, препровождаются обязательно главноначальствующему, который, если встретит в применении их по местным условиям какие-либо неудобства, уведомляет о том подлежащих министров и в особо важных случаях может приостановить их исполнение. В случае несогласия министра с мнением главноначальствующего, дело поступает на разрешение комитета министров (ст. 10). Все находящиеся на Кавказе административные и общественные учреждения, за исключением контрольного ведомства, подлежат надзору главноначальствующего (ст. 11), который в случаях особенной важности, когда распоряжение административного учреждения может нарушить государственный или общественный интерес, имеет право приостановить исполнение такого распоряжения, с перенесением оного на рассмотрение высшей инстанции (ст. 17). Относительно сельских обществ Закавказья ему предоставлено лишать их права избирать сельского старшину или и всех должностных лиц сельского управления (М. Г. С., 1887 г.).

Некоторые особые полномочия предоставлены главноначальствующему также и относительно частных лиц. Он имеет право собственною властью: 1) высылать иностранцев, лишь сообщая о том министру внутренних дел; 2) воспрещать лицам не туземного происхождения, вредным для общественного порядка, пребывание в пограничных местностях (ст. 27); 3) при значительном усилении случаев сопротивления властям, убийств, разбоев, грабежей, скотокрадства и пристанодержательства удалять туземцев, которые, по имеющимся у административной власти достоверным сведениям об участии их в указанных преступлениях, оказываются вредными для общественного порядка, высылать на срок, не свыше 5 лет или в избранные для сего места на Кавказе или за пределы Кавказа в места, назначенные для того министром внутренних дел; 4) принимать в тех же случаях и другие вызываемые обстоятельствами меры для восстановления порядка и безопасности, доводя о них немедленно через министра внутренних дел до Высочайшего сведения (ст. 26); 5) воспрещать подлежащим цензуре повременным изданиям на туземных языках обсуждение несовершенства существующих законов и приостанавливать эти издания на срок до 8 месяцев.

При главноначальствующем состоит его помощник (ст. 28‑31) и образован совет, состоящий, под председательством его помощника, из двух членов особо назначаемых, по одному члену от министерств внутренних дел и финансов, уполномоченного от министра государственных имуществ, старшего председателя судебной палаты и директора канцелярии главноначальствующего (ст. 33). По делам, касающимся соответственных ведомств, в совет приглашаются с правом голоса начальник окружного штаба, губернаторы, управляющие казенными и контрольными палатами, начальники отдельных частей и инспектор вод Закавказья (ст. 34). Дела, подлежащие ведению совета, разделяются на три группы: 1) по общему управлению краем; 2) по устройству быта сельских обывателей, и 3) по земским повинностям (ст. 35). По делам второй и третьей категории заключения совета представляются на усмотрение главноначальствующего, от которого зависит одобрить или изменить заключение. По делам, относящимся к общему управлению краем, совет постановляет определения, которые представляются на утверждение главноначальствующего только в случае разногласия, или когда главноначальствующий сам того потребует. Только по некоторым делам этой категории постановления совета обязательно представляются на утверждение главноначальствующего: таковы именно дела о неполноте и неясности законов, предположения об издании новых, об административной высылке туземцев, о предании суду должностных лиц и о назначении частным лицам вознаграждения из казны за имущества, отошедшие на государственные надобности (ст. 38).

Из губерний и областей, принадлежащих к Кавказскому краю, только области Дагестанская и Карсская, губернии Черноморская и округ Закатальский и три округа Кутаисской губернии управляются по особым правилам (102).¹³*

В остальных частях Кавказского края местное управление определяется Общ. Учр. губ. с небольшими изменениями в частностях.

Черноморская губерния образована в 1896 г. из Черноморского округа (1896 г., мая 23, Собр. узак., ст. 983). Органами губернского управления являются губернатор, общее присутствие, канцелярия губернатора и прочие чины по штату. Общее присутствие, под председательством губернатора, составляют вице-губернатор, представитель министерства, земледелия¹⁴*, лицо прокурорского надзора, по назначению министра юстиции¹⁵* правитель канцелярии губернатора, податной инспектор, губернский инженер, губернский врачебный инспектор, губернский ветеринар¹⁶* и губернский землемер, новороссийский городской голова, один из гласных думы, представители военного, почтово-телеграфного, судебного ведомств и чиновник по переселенческим делам. Вице-губернатор и правитель канцелярии присутствуют по всем делам; остальные члены по соответственным их ведомству делам. Дела решаются порядком, предписанным для заменяемых общим присутствием установлений по Общ. Учр. губ.

Главное местное управление Кубанскою и Терскою областями принадлежит командующему войсками кавказского военного округа, наказному атаману кавказских казачьих войск (ст. 140, 141). Звания эти всегда соединяются с должностью главноначальствующего гражданскою частью на Кавказе (ст. 5). Но по тем делам, по коим главноначальствующий сносится с министром внутренних дел, он, как командующий войсками, должен обращаться к военному министру (ст. 142). Вся переписка командующего войсками сосредоточивается в окружном штабе (ст. 152)¹⁷. Командующий войсками¹⁸* может вносить некоторые дела, возникающие в областях, на предварительное обсуждение совета при главноначальствующем, причем дела эти рассматриваются в присутствии начальника окружного штаба (1896 г., апреля 26, Пол. Ком. Мин. Собр. узак., 793).

Управление каждой области образуют начальник области и областное правление (ст. 154). Начальники пользуются всеми правами губернаторов (ст. 155) и некоторыми особыми правами над горским населением (ст. 156). При начальнике состоять два помощника, старший и младший (158‑160). Общее присутствие областного правления под председательством начальника области составляют младший его помощник, советники, асессор и начальники прочих отделений — но делам их касающимся (ст. 165).

Области делятся на отделы, состоящие в управлении атаманов (ст. 174), отделы на участки и округа с участковыми начальниками и начальниками округов (188, 190).

Закаспийская область, которая, в порядке общего управления, присоединялась прежде к Кавказскому краю, теперь отделена от него в 1890 г. и подчинена непосредственному ведению военного министра¹⁹*. Местное областное управление вверено в ней начальнику области с подчинением ему и расположенных в области войск (Врем. пол. Закасп. Обл., ст. 2)²⁰*. При начальнике области образован военно-областной совет, состоящий, под председательством начальника области, из начальника областного штаба, заведующего артиллерийскою частью, заведующего инженерною частью, областного интенданта, военно-медицинского инспектора и члена от военного министерства (ст. 15)²¹*. К обязанности начальника области относится: 1) заведование местным населением во всех отношениях; 2) принятие мер в обеспечению спокойствия и безопасности; 3) покровительство торговле и промышленности и изыскание способов к развитию благосостояния края; 4) наблюдение за состоянием умов. за благонадежностью туземных властей, за положением дел в смежных азиатских странах; 5) ограждение неприкосновенности наших границ, и 6) приведение в исполнение распоряжений правительства и наблюдение за исполнением законов. Кроме того ему предоставляются все права и обязанности губернаторов (ст. 5‑8). Область делится на пять уездов, находящихся в заведовании уездных начальников.

Главное управление Туркестанским краем, состоящим из трех областей: Сырдарьинской, Ферганской и Самаркандской, вверяется, под высшим заведованием военного министра, генерал-губернатору (Пол. Турк., ст. 8, 10)²²*. В случае его отсутствия, если к нему не будет Высочайшею властью назначено другое лицо, должность генерал-губернатора исправляет старший по службе из местных военных губернаторов областей (ст. 11)²³*. Особенные полномочия туркестанского генерал-губернатора заключаются в праве: 1) высылать на срок не долее 5 лет вредных по политической неблагонадежности туземцев в местности, назначаемые для того по соглашению с министром внутренних дел (ст. 15); 2) испрашивать в исключительных случаях, когда совершающиеся в крае тяжкие преступления будут угрожать нарушением общественного порядка, Высочайшее разрешение на предание виновных военному суду (ст. 16), и 3) утверждать: а) торги по строительным работам, на которые кредит уже назначен, на всякую сумму; б) сметы и проекты по сим работам и договоры казны с частными лицами — на сумму до 30.000 руб. (ст. 14); 4) непосредственные сношения с Бухарским эмиром и Хивинским ханом; 5) прием в подданство жителей среднеазиатских ханств; 6) высылать иностранцев (ст. 12, прим. 2 и 3).²⁴*

При генерал-губернаторе имеется совет, состоящий, под его председательством, из военных губернаторов областей, когда они находятся в Ташкенте, управляющих казенною и контрольною палатами, непременного члена от министерства финансов, начальника штаба туркестанского военного округа и управляющего канцеляриею генерал-губернатора. Кроме того, по делам общего управления и по тем из дел о земских повинностях, которые относятся до мировых установлений и устройства мест заключения приговариваемых мировыми судьями, в совете участвуют с правом голоса председатель местного областного суда и областной прокурор, а по делам учебной части — главный инспектор училищ (ст. 18)²⁵*. Предметы ведения туркестанского совета, подобно кавказскому, разделяются на три категории: 1) по общему управлению краем; 2) по земским повинностям, и 3) по поземельному и податному устройству (ст. 20). По делам первой категории совет имеет лишь совещательную функцию, дела двух других категорий решаются в нем по большинству голосов; но, в случае несогласия генерал-губернатора с мнением большинства, он может представить дело на разрешение подлежащего министерства, а в случаях, не терпящих отлагательства, и сам распорядиться, донося о том немедленно до сведении подлежащего министерства (ст. 21). Управление медицинской частью состоит в ведении главного военно-медицинского управления (ст. 25)²⁶*.

Управление государственными имуществами — в непосредственном заведовании генерал-губернатора (ст. 84)²⁷*.

Управление отдельных областей вверено военным губернаторам, при коих состоит областное правление (ст. 43), члены которого назначаются генерал-губернатором (ст. 47), а управление уездов — уездным начальникам, назначаемым генерал-губернатором (ст. 59, 62). Но начальник Аму-Дарьинского отдела назначается, по представлению генерал-губернатора, Высочайшею властью (ст. 56).

В основании законодательства, определяющего порядок управления губерниями и областями Сибири, до сих пор лежит Сибирское Учреждение 1822 года (П. С. 3., № 29.125)²⁸*, выработанное Сперанским, хотя в настоящее время оно подверглось весьма существенным изменениям, так что и само слово Сибирь не имеет уже более значения определенного административного термина.

Учреждение 1822 года было основано на двух главных началах: 1) чтобы по уважению расстояний доставить всем частям управления способ к удобнейшему в нужных случаях местному разрешению и 2) чтобы единством и постепенностью надзора удостоверить сколько можно более правильность его движения (§ 474). С этою целью Сибирь была разделена на Западную и Восточную, и каждая из них составляла особое генерал-губернаторство. При генерал-губернаторстве имелся совет из шести советников, назначаемых Высочайшею властью наполовину по представлению генерал-губернатора, наполовину по представлению министерств внутренних дел, финансов и юстиции. Совет этот имел только совещательное значение, и лишь по жалобам на судебные места дела решались в нем по большинству голосов. Управление сибирских губерний и областей различалось тем, что в областях заведование всеми делами областного управления сосредоточивалось в областном правлении, которое имело особого председателя и соединяло власть сибирского управления, казенной палаты и губернского суда, а в губерниях различалось частное управление, органами которого являлись по делам полиции — губернское правление, по делам хозяйственным — казенная палата и по делам судебным — губернский суд, и общее управление, органом которого служил губернский совет, состоявший, под председательством губернатора, из председателей губернского правления, казенной палаты и губернского суда и губернского прокурора.

Вместо уездов, сибирские губернии и области делились на округа. Окружное управление слагалось из начальника округа и окружного совета, состоявшего из городничего, окружного судьи, земского исправника, окружного стряпчего, окружного казначея и городского головы (§§ 64, 65). Советы эти имели только совещательное значение (§ 578).

Начиная с 1882 года, совершился целый ряд изменений в организации главного управления Сибирью. Упразднено в 1882 г. генерал-губернаторство Западной Сибири, и губернии Тобольская и Томская подчинены непосредственно министерству внутренних дел (П. С. 3., № 886). Вместе с тем из областей Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской образовано Степное генерал-губернаторство. Из состава генерал-губернаторства Восточной Сибири выделены в 1884 г. области Забайкальская, Амурская, Приморская и остров Сахалин, составившие особое Приамурское генерал-губернаторство (П. С. З., № 2.324). Наконец, в 1887 году генерал-губернаторство Восточной Сибири переименовано в Иркутское (П. С. 3., № 4,517).

При Приамурском генерал-губернаторстве с самого его учреждения не полагалось совещательных учреждений, а существовавший при генерал-губернаторе Восточной Сибири совет в 1887 г. был упразднен. Таким образом главное управление в Сибири получило теперь строго единоличную организацию.

Иркутское генерал-губернаторство состоит из двух губерний, Иркутской и Енисейской, и Якутской области (Учр. сибир., ст. 8)²⁹*. При генерал-губернаторе состоит канцелярия и общее для всего края управление строительною и дорожною частью (ст. 9)³⁰*.

Определяя общее значение власти генерал-губернатора, закон говорит, что главное управление есть часть министерского управления, действующая на месте (ст. 281); поэтому отношения генерал-губернатора к Сенату и министерствам определяются правилами Общего Наказа министерствам (ст. 282).

Непосредственному действию генерал-губернатора подлежит: I. По надзору за движением дел: побуждение к скорому и законному производству, обозрения общие и частные местных управлений, рассмотрение отчетов, разрешение пререканий о подсудности между губернскими и областными правлениями. II. По разрешению сомнений в исполнении законов: представление высшему начальству по уважению нужд и местных обстоятельств о новом постановлении, об ограничении, отмене или дополнении существующих, случаи сомнений во вновь издаваемых узаконениях и представления об них, случаи чрезвычайные, требующие решительных мер, в законе с точностью не определенных, меры к пресечению роскоши и расточительства, и III. По хозяйственному управлению: рассмотрение смет земских и инородных доходов, расходов и повинностей, главные меры народного продовольствия, утверждение торгов не свыше 10.000 руб. (ст. 12).

Якутское областное управление составляют губернатор и областное правление (ст. 326), под председательством вице-губернатора, состоящее из советников и асессора (ст. 327)³¹*. Окружные полицейские управления Якутской области составляют окружной исправник, помощник его, земские заседатели, секретарь (ст. 339, по Прод. 1895 г.).

Устройство управления всех четырех сибирских губерний, как Иркутской и Енисейской, входящих в состав иркутского генерал-губернаторства, так Тобольской и Томской, непосредственно подчиняющихся министерству внутренних дел, определяется теперь законом 1‑го июля 1895 года (Учр. сибир., ст. 13, прим. прилож. и прод. 1895 г.).

Закон этот, взамен существовавших прежде в сибирских губерниях губернских советов с состоящими при них канцеляриями общего губернского управления и отделениями по строительной и дорожной частям, губернских присутствий по городским делам и по воинской повинности, губернских правлений с канцеляриями, экспедициями о ссыльных, приказов общественного призрения, врачебных управ, а также комитетов оспенных и общественного здравия, образовал губернское управление (ст. 13, прим.). Управление это состоит из губернатора, общего присутствия губернского управления и канцелярии.

Общее присутствие губернского управления, под председательством губернатора, составляется из вице-губернатора, управляющего казенною палатою, председателя и прокурора окружного суда, советника тюремного инспектора, врачебного инспектора, ветеринара, инженера, управляющего контрольною палатою, уездных воинских начальников, членов от военного и почтово-телеграфного ведомства, представителя местного горного управления, городских голов, городских гласных, председателей и членов сиротских судов (прил., ст. 3 и 5)³²*. Из всех этих лиц только один вице-губернатор участвует в присутствии по всем делам. Все другие, не исключая и советников, участвуют только по делам, относящимся до их части (ст. 4 и 5).

Канцелярию губернского управления составляют отделения распорядительное, тюремное, врачебное, строительное (ст. 6) и межевое (1896, янв. 1, Собр. узак., ст. 109). По вопросам научным и техническо-врачебным и строительным в подлежащих отделениях канцелярии губернского управления составляются совещательные присутствия на основании ст. 448 Общ. учр. губ. (ст. 7).

Ведению общего присутствия подлежат дела бывших губернских советов, губернских правлений, губернских присутствий по крестьянским и городским делам, а равно и по воинской повинности, губернских комитетов: распорядительного, оспенного и общественного здравия (ст. 13, 14). Порядок решения дел определяется по правилам Общ. учр. губ. (ст. 15); власть губернатора — статьями 4 и 26 Учр. сибир.; власть вице-губернатора и советников — правилами Общ, учр. губ. (ст. 8).

Жалобы на постановления общего присутствия в трехмесячный срок приносятся в Сенат через губернское управление. Жалобы на медленность и бездействие власти могут приноситься в Сенат непосредственно (ст. 19).

Кроме общего губернского управления, в сибирских губерниях существуют казенные палаты (ст. 39, 442), контрольные палаты (ст. 29), а в губерниях Тобольской и Томской — и управления государственных имуществ (ст. 436 по Прод. 1895 г.)³³*. Управляющие государственными имуществами³⁴* в этих губерниях суть члены общего присутствия губернского управления (ст. 436¹, по Прод. 1895 г.).

Ни в Иркутском генерал-губернаторстве, ни в губерниях Тобольской и Томской нет ни губернских, ни областных акцизных управлений. В Иркутске образовано акцизное управление Восточной Сибири, распространяющее свое действие на все Иркутское генерал-губернаторство. Акцизные же сборы губерний Тобольской и Томской отнесены к заведованию акцизного управления Западной Сибири, находящегося в г. Омске, Акмолинской области (Уст. акц. сб., ст. 2, прим.).

Сибирские губернии делятся на округа, состоящие в заведовании окружных полицейских управлений. Управления состоят, под начальством окружного исправника, из его помощника и земских заседателей (Учр. сибир., ст. 47)³⁵*.

Главное управление Приамурского генерал-губернаторства сосредоточивается в лице генерал-губернатора. При нем состоят его помощник, канцелярия и состоящие при нем лица по штату (Учр. сибир., ст. 340, 347)³⁶*. Права и обязанности приамурского генерал-губернатора те же, что и иркутского, со следующими, однако, изменениями (ст. 341): 1) частные жалобы на решения областных управлений Приамурского генерал-губернаторства приносятся прямо генерал-губернатору (ст. 342)³⁷*; 2) он может из предметов хозяйственного управления, отнесенных к его ведению (ст. 12, § III), передавать на разрешение военных губернаторов и начальника острова Сахалина те дела, относительно которых он признает эту меру полезною (ст. 343)³⁸* 3) ему предоставлены кроме того следующие особые права: разрешать в крае по мере необходимости иностранный каботаж и облагать таковой сборами; устанавливать сборы со всякого рода судов, плавающих по рекам края и Амурскому лиману; устанавливать размер оброчной подати с состоящего в русском подданстве китайского и корейского населения края за пользование казенною землею и предоставлять льготы в платеже ее по особым хозяйственным условиям отдельных селений, с тем, чтобы означенная повинность была не ниже взимаемой с русского населения в крае подушной подати; облагать проживающих в крае корейцев и китайцев, если они владеют недвижимою в крае собственностью и не производят в нем торговых оборотов, особыми сборами по его, генерал-губернатора, усмотрению; принимать китайцев и корейцев в подданство, с соблюдением при том пределов власти, принадлежащей в сем отношении министру внутренних дел. О всех этих мерах генерал-губернатор доводит до сведения подлежащих министров (ст. 344, 345). В случае отсутствия по какой-либо причине генерал-губернатора подведомственные губернаторы действуют на том же основании, как в губерниях и областях, где нет главных местных начальников (ст. 346).

Акцизными сборами в генерал-губернаторстве, кроме острова Сахалина, ведает Приамурское акцизное управление (ст. 352)³⁹*. Ревизией отчетности во всем генерал-губернаторстве — находящаяся в Хабаровске Амурская контрольная палата (ст. 353). В Хабаровске кроме того состоит Амурская, а в Чите — Забайкальская казенные палаты (ст. 349).

Все три области Приамурского генерал-губернаторства: Забайкальская, Приморская и Амурская, и остров Сахалин управляются военными губернаторами (ст. 356, 398, 376). В Забайкальской и Приморской областях существует также областное правление. В Амурской только канцелярия губернатора (ст. 378). Забайкальское и Приморское правления составляются, под председательством вице-губернатора, из трех советников (ст. 358, 403).

Общее управление Сахалина составляют военный губернатор, его канцелярия, заведующий медицинскою частью и его помощник, фармацевт-провизор, ветеринар, инспектор сельского хозяйства, инженер-архитектор, горный инженер, землемер и другие чины по штату (ст. 421).

Из пяти степных областей: Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской⁴⁰*, Уральской и Тургайской (Пол. степн., ст. 1), первые три образуют Степное генерал-губернаторство (ст. 13). При генерал-губернаторе состоит канцелярия (ст. 18). В случае его отсутствия его должность исправляет старший из местных военных губернаторов (ст. 14). Кроме общих прав генерал-губернаторов, ему предоставлено: 1) утверждение торгов на всякую сумму (ст. 15) и 2) высылать вредных по политической неблагонадежности инородцев в назначенные министром внутренних дел местности (ст. 17).

Областное управление всех пяти областей состоит из военного губернатора и областного правления (ст. 19). Устройство и права областного правления определяются Общим учреждением губернских правлений (ст. 25, 26).

Степные области делятся на уезды, управляемые уездными начальниками, пользующимися правами уездных исправников (ст. 29, 31). Вместе с тем им предоставляются, по отношению к общественному управлению сельского населения, кочевого и оседлого, права и обязанности уездного по крестьянским делам присутствия и непременного его члена (ст. 33).

Область⁴¹* Войска Донского находится в заведовании военного министерства. Во главе местного ее управления стоит наказной атаман, пользующийся правами по части гражданской — генерал-губернатора, а по части военной — командующего войсками в военном округе (1868 г. П. С. 3. № 45.640). Но на него возлагается также обязанность наблюдать за тем, чтобы “не были нарушены или ослаблены дарованные войску привилегии и преимущества”. При наказном атамане состоит областное управление, слагающееся из общего присутствия и канцелярии (Положение 1870 г. П. С. 3. № 48.276). Общее присутствие, под председательством наказного атамана, составляется из его помощника, пользующаяся правами вице-губернатора и утверждаемого Высочайшею властью, и трех советников, избираемых дворянством. Кроме того по делам вверенных им частей участвуют в присутствии с правом голоса делопроизводители канцелярии областного правления и управляющий горною частью в войске. Ведению общего присутствия подлежат, кроме дел судных и административных первого разряда, перечисленных в Общем губернском учреждении, еще: 1) дела о правах чиновников в отношении поземельного довольствия; 2) дела об устройстве промышленных заведений на войсковых землях; 3) дела военного хозяйства по указанию военного совета, и 4) предметы, относящиеся до нескольких отделений канцелярии областного правления. Только судные дела о правах на поземельное довольствие решаются по большинству голосов. По всем остальным делам решающий голос принадлежит наказному атаману, но не согласившиеся с ним члены присутствия могут в семидневный срок представить свое мнение военному министру.

Область делится на округа, полицейское управление которых ведалось прежде сыскными начальствами, переименованными в 1869 г. (П. С. З. № 47.002) в окружные полицейские управления. В 1879 г. (П. С. З. № 69.164) упразднены бывшие при них общие присутствия, и вся власть управления округом принадлежит начальнику полицейского управления.⁴²*

В 1876 г. (П. С. З. № 55.716) введены были в Области Войска Донского земские учреждения. Но большинство казаков усмотрело в земских учреждениях “не только главную причину постепенного возрастания лежащих на нем платежных тягостей, но и нарушение исконного своего предназначения — быть военным сословием, призванным к поголовной службе Государю и отечеству”. “Все вообще денежные сборы принимаются казаками недоброжелательно, и сам факт установления таких сборов признается ими нарушением исконной привилегии их освобождения от платежа каких бы то ни было земельных налогов. С введением новых сборов на покрытие издержек по удовлетворению различных хозяйственных потребностей и на содержание земских учреждений, недоверие и не сочувствие к сим учреждениям постепенно усиливалось” и наконец “выразилось отказом станичных обществ принимать участие в выборных съездах для избрания гласных”⁴³*. Вследствие этого в 1882 году земские учреждения в области были упразднены.

Примечания:

¹* Ивановский В. Административное устройство наших окраин. Ученые Записки Казанского Университета, 1891 г., книга VI, стр. 27‑70. Из общих курсов местное управление окраин изложено только у Engelmann, Das Staatsrecht des Kaisertums Russland, SS. 202‑241.

²* Mechelin, Das Staatsrecht des Grossfürstenthums Finland, S. 298.

³* Колюпанов. Административное и суд. устройство Царства Польского от 1815 г. до 1864 г. Юридический Вестник, 1890 г. октябрь, ноябрь и 1891 г. март, Okolski. "Wyklad prawa administracyjnego. Р. I-III. 1880‑84.

⁴* [Губернское правление под председательством губернатора состоит из вице-губернатора и трех советников. Губернские медицинские и ветеринарные инспектора, инженер или архитектор и начальник учебной дирекции участвуют в присутствии губернского правления с правом голоса по делам их управления. Ст. 32 по Прод. 1906 г.].

⁵* [Из ведомства уездного управления исключаются: город Варшава, все губернские города, а также Лодзь и Вескувласк. См. прим. к ст. 84 по Прод. 1906 г.].

⁶* [Ныне управления земледелия и государственных имуществ. Прим. к ст. 180 по Прод. 1906 г.].

⁷* [Главноуправляющего землеустройством и земледелием. Прим. к ст. 183 по Прод. 1906 г.].

⁸* [О Варшавском и Лодзинском городским советах общественного призрения см. прим. к ст. 358 и ст. 366 Уст. общ. призр. по Прод. 1906 г.].

⁹* [Начальнику главного управления по делам местного хозяйства. Ст. 382 по Прод. 1906 г.].

¹⁰* [и Батумская. Ст. 3 по Прод. 1906].

¹¹* [а также Сухумский. Там же].

¹²* [на Кавказе восстановлена должность наместника.].

¹³* [Особыми положениями определяется управление областей Батумской, Дагестанской и Карсской и округов Закатальского и Сухумского, 102 по Прод. 1906 г.].

¹⁴* [Представитель главного управления землеустройства и земледелия по назначению уполномоченного на Кавказе от главноуправляющего землеустройством и земледелием. Ст. 139³ по Прод. 1906 г.].

¹⁵* [по назначению прокурора судебной палаты. Там же].

¹⁶* [Губернский ветеринарный инспектор. Там же].

¹⁷* [Главное местное управление Кубанскою и Терскою областями вместе с входящими в состав их казачьими войсками, городами и гражданским населением, за исключением горских племен, вверяется наместнику по званию войскового наказного атамана, а управление над обитающими в пределах Терской и Кубанской областей горскими племенами ему же по званию главнокомандующего войсками. Вся переписка наместника по званию главнокомандующего войсками и войскового наказного атамана, по управлению Кубанскою и Терскою областями сосредоточивается в окружном штабе кавказского военного округа, причем дела, предоставляемые военному министру, восходят к последнему по главному управлению казачьих войск. Ст. 140 и 162 по Прод. 1906 г.].

¹⁸* [Наместник. См. ст. 1401 по Прод. 1906 г.].

¹⁹* [Закаспийская область подчиняется главному надзору туркестанского генерал-губернатора. О затруднениях, встреченных им при применении действующих в Закаспийской области правил, он представляет военному министру или сообщает по отдельным частям управления подлежащим министрам. Ст. 2 и прим. по Прод. 1906 г.].

²⁰* [Местное областное управление возлагается на начальника области. Там же].

²¹* [За последовавшим в 1899 году упразднением Закаспийского военно-областного совета постановлено, что подлежавшие обсуждению его вопросы по военно-народному управлению и другие дела по гражданской части, впредь до устройства управления области на новых основаниях, имеют поступать на единоличное рассмотрение начальника Закаспийской области. Прим. к ст. 5 и ст. 13 по Прод. 1906 г.].

²²* [В состав туркестанского генерал-губернаторства включена Семиреченская область, переданная в ведение военного министерства. Но управляется она на основании положения об управлении не Туркестанского края, а степных областей. Прим. к ст. 1 по Прод. 1906 г.].

²³* [При генерал-губернаторе состоит помощник, назначаемый и увольняемый по непосредственному усмотрению Государя. В случае увольнения, смерти, болезни или отсутствия из края генерал-губернатора, помощник его вступает в исправление всех его обязанностей. Ст. 10¹ и 11 по Прод. 1906 г.].

²⁴* [Генерал-губернатору предоставляется также высылать на родину из пределов Хивинского и Бухарского ханств неблагонадежных и порочных русских подданных, на основании особых представлений российского политического агента в Бухаре и начальника Амударьинского отдела, в которых должны быть приведены основания необходимости высылки того или другого лица. Ст. 15 по Прод. 1906 г.].

²⁵* [Совет генерал-губернатора состоит под председательством помощника генерал-губернатора из военного губернатора Сыр-Дарьинской области и военных губернаторов Ферганской и Самаркандской областей во время пребывания их в Ташкенте, прокурора ташкентской судебной палаты, управляющих казенною и контрольною палатами, начальника управления земледелия и государственных имуществ, непременного члена от министерства финансов, начальника штаба Туркестанского военного округа и управляющего канцеляриею генерал-губернатора. Сверх того в совете участвуют с правом голоса: по делам, касающимся учебной части — главный инспектор училищ, а по делам, касающимся питейной торговли — управляющий акцизными сборами Туркестанского края и т. д. См. ст. 18 по Прод. 1906 г.].

²⁶* [См. ст. 486‑500 Уст. врачебн. по Своду и по Прод. 1906 г.].

²⁷* [См. правила, приложение к ст. 34 (прим.) по Прод. 1906 г.].

²⁸* [С. Прутченко, Сибирские окраины, 1899].

²⁹* [а также Забайкальской. Ст. 8 по Прод. 1906 г.].

³⁰* [При генерал-губернаторе состоят кроме того: вице-инспектор корпуса лесничих и учебный отдел. Ст. 9. по Прод. 1906 г.].

³¹* [Якутское областное управление составляют губернатор, общее присутствие и канцелярия. Общее присутствие под председательством губернатора составляют: вице-губернатор, председатель и прокурор окружного суда, советники и областные врачебный и ветеринарный инспекторы, инженер и землемер, из них вице-губернатор участвует в присутствии по всем делам, советники по делам общего присутствия, указанным в общем учреждении губернском, прочие же лица, указанные в п. 7, участвуют в присутствии по делам их ведомства. См. прил. к ст. 325 Учр. сиб. по Прод. 1906 г.].

³²* [В состав присутствия входят кроме того: начальник управления земледелия и государственных имуществ, непременные члены по крестьянским делам, помощник губернского тюремного инспектора с совещательным голосом, губернский инженер, губернский архитектор (с совещательным голосом), губернский землемер и др. См. ст. 3 и 5 прил. к ст. 13 (прим.) Учр. сиб. по Прод. 1906 г.].

³³* [Ныне управления земледелия и государственных имуществ, Ст. 436 Учр. сиб. по Прод. 1906 г.].

³⁴* [Начальники управлений земледелия и государственных имуществ].

³⁵* [В губерниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской и в областях Забайкальской, Амурской и Приморской округа переименованы в уезды, Уездное полицейское управление составляют: уездный исправник, помощник его и становые приставы. Прим. 2 к ст. 3 и ст. 47 по Прод. 1906 г.].

³⁶* [При приамурском генерал-губернаторе образовано управление из канцелярии и состоящих при нем: инспектора по тюремной части, горного инженера, инженера путей сообщения, архитектора и чиновника по дипломатической части. Ст. 347 по Прод. 1906 г.].

³⁷* [Ст. 342 по Прод. 1906 г. исключена].

³⁸* [Начальник острова Сахалина переименован в военного губернатора. Прим. к ст. 420 по Прод. 1906 г.].

³⁹* [Акцизными сборами Амурской, Приморской и Забайкальской областей заведуют акцизные управления. Ст. 352 по Прод. 1906 г.].

⁴⁰* [Высочайшим указом 26 декабря 1897 г. Семиреченская область изъята из состава Степного генерал-губернаторства, а также их ведения министерства внутренних дел с включением ее в состав туркестанского генерал-губернаторства и с передачею в ведение военного министра. Прим. 2 к ст. 1 Пол. степн. по Прод. 1906 г.].

⁴¹* До 1870 г. (П. С. З., № 48.387) она называлась землею.

⁴²* [См. теперь Учреждение гражданского управления казаков, изд. 1903 г., Свод законов, т. II и Прод. 1906 г.].

⁴³* Отчет по Государственному Совету за 1882 г., стр. 28‑36.