Глава первая. Органы продовольствия

1. Органы продовольствия до образования Особого совещания по продовольствию

В целях ясности и удобства последующего изложения в первую очередь мы остановимся на развитии продовольственной организации.

В самом начале войны в качестве регулирующих снабжение хлебами органов выступают несколько организаций. Основное значение среди них приобретает организация главноуправляющего землеустройства и земледелия. 1 августа 1914 г. Совет министров принял постановление, сущность которого сводилась к следующим положениям: 1) закупка и заготовка по требованию военного ведомства необходимых для армии произведений сельского хозяйства возложены были на Главное управление землеустройства и земледелия ¹⁰. 2) Ближайшее руководство операциями по закупкам и заготовкам на местах было передано особым окружным уполномоченным ведомства, а выполнение закупок и заготовок — губернским уполномоченным, которые получили право привлекать к работе местных чинов ведомства земледелия, чинов инспекции местного кредита и учреждений продовольственной части, заведующих зернохранилищами государства, Банка и др.¹¹ В качестве уполномоченных в первую же кампанию были привлечены 3 члена Государственного совета ¹², 7 членов Государственной думы ¹³, 20 председателей земских управ ¹⁴, 4 председателя биржевых комитетов¹⁵, 5 председателей правлений железнодорожных обществ и других железнодорожных деятелей, 5 губернаторов. Иначе говоря, руководящая роль по заготовкам оказалась в руках исключительно цензовых элементов.

Наряду с ведомством земледелия в начале же войны выступает целый ряд других организаций, так или иначе регулирующих дело снабжения ¹⁶. К числу их нужно отнести окружных интендантов фронта действующей армии, земские и городские самоуправления и созданные главным образом при последних различные продовольственные органы, сельскую продовольственную часть Министерства внутренних дел и органы этого министерства на местах (губернаторы, губернские присутствия, уездные съезды, земские начальники), далее — командующих армиями и военными округами. Затем, в области регулирования перевозок выступают, с одной стороны, совещание при главном интендантстве, с другой — центральный комитет по регулированию массовых перевозок. Необходимо отметить также возникающий институт уполномоченных на северо-западном и юго-западном фронтах для помощи, и в том числе для помощи продовольственной, беженцам; наряду с ним, наконец, нужно упомянуть учреждения Министерства внутренних дел, на которые также было возложено попечение о беженцах на местах.

Из предыдущего изложения ясны характерные черты продовольственной организации первого времени войны: во-первых, многообразие органов и отсутствие между ними какой-либо координации, во-вторых, преимущественно ведомственный и бюрократический характер их, слабая связь их с широкими общественными кругами; поскольку же некоторое соприкосновение их с этими силами имеется, оно имеется исключительно с цензовыми элементами.

Многообразие и несогласованность учреждений, ведающих делом продовольствия, не замедлили проявить свои отрицательные стороны. Ввиду этого сначала утвержденным положением Совета Министров от 16 марта 1915 г., а затем более детально положением от 19 мая 1915 г. министру торговли и промышленности были предоставлены полномочия по общему руководству продовольственным делом в стране, а для надлежащего освещения связанных с этим руководством вопросов при нем был образован Главный продовольственный комитет ¹⁷. Однако министру торговли и Продовольственному комитету ¹⁸ не удалось координировать действия различных организаций, действовавших в области продовольствия. Скорей, наоборот, к прежним организациям прибавилась новая организация того же типа и характера, умершая затем, не оставив заметного следа в жизни.

Неудовлетворительность постановки продовольственной организации была ясна, и организация эта скоро претерпела ряд существенных изменений.

2. Отношение общественного мнения к продовольственной организации

Одним из факторов, оказавших влияние на ход развития продовольственных органов, явилось общественное мнение, поскольку оно выражалось в прессе, на съездах и собраниях.

В отношении к описанной правительственной организации общественное мнение было достаточно единодушно. Оно осуждает ее.

В противовес организации, которую строит правительство, общественное мнение выдвигает более или менее стройный свой план ее. Оно исходит из мысли, что нарастающий кризис снабжения требует последовательного государственного регулирования снабжения. Причем общественные круги в лице представителей городов, кооперативов и отчасти земств проводят в этом отношении более радикальную программу, распространяя принцип регулировки на все важнейшие отрасли народного хозяйства. Менее яркую и более умеренную позицию здесь занимают торгово-промышленные круги. За небольшими исключениями, не возражая против государственного регулирования, они в то же время подчеркивают опасность убить частную инициативу.

Но в общем для обеспечения продовольствием армии и населения признается необходимым привлечение и напряжение всех национальных общественных сил — земских, городских, кооперативных, торгово-промышленных. В этих целях считается необходимым демократизация и расширение прав органов самоуправления и путем издания кооперативного закона — упрочение правового положения кооперации.

На базе этих национальных сил должна строиться система продовольственных органов, входящих как часть в состав общей системы регулирующих органов. В центре должен стоять авторитетный общегосударственный орган во главе с лицом, пользующимся общественным доверием, или даже с членом ответственного министерства. Общегосударственный орган строится на началах ведомственного и общественного представительства и обладает достаточными полномочиями. В губерниях все дело продовольствия объединяется в руках продовольственных общественно-ведомственных совещаний и выборных земскими собраниями или городскими думами уполномоченных в качестве исполнительного органа. Далее, учреждаются уездные и волостные или мелкорайонные продовольственные совещания, комитеты или комиссии с широким общественным представительством и всеми необходимыми правами ¹⁹. Таковы основные черты плана продовольственной организации в представлении господствующего общественного мнения того времени.

3. Учреждение Особого совещания по продовольствию

Усиление продовольственного кризиса и давление общественного мнения заставляют правительство предпринять реформу продовольственной организации. 17 августа 1915 г. «для обсуждения и объединения правительственных мероприятий по заготовке продовольствия и фуража для армии и флота, а также вообще по продовольственному делу учреждается под председательством главноуправляющего земледелия и землеустройства Особое совещание по продовольствию» как совещательный орган ²⁰. В состав Особого совещания вошли представители Государственной думы и Совета, представители ведомств и Земского ²¹ и Городского союзов. Кроме того, председатель Совещания получил право приглашать на заседания его представителей торговли, промышленности, сельского хозяйства и других лиц по его усмотрению. Председатель Совещания получил широкие права по обсуждении, кроме особо экстренных случаев, в Совещании требовать от лиц, предприятий и учреждений необходимые для него сведения, налагать секвестры, производить через посредство уполномоченных на то лиц осмотр торговых и промышленных заведений, требовать предъявления торговых книг и документов этих предприятий, устанавливать способы заготовок продовольственных продуктов, отменять постановления других учреждений о заготовках, направлении и распределении продовольственных продуктов, а также о правилах торговли ими, издавать правила о хранении и запретах вывоза этих продуктов, назначать их реквизиции. Положением от 27 ноября 1915 г. председателю Особого совещания было предоставлено право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия ²². Таким образом, к председателю Особого совещания вне театра военных действийюридически перешла высшая власть в области продовольствия и тем как будто достигалось единство руководящей роли в этой области; впрочем, в значительной мере лишь теоретически, ибо прочие органы, регулирующие дело продовольствия, были не только не устранены, но даже строго и не соподчинены Совещанию и его председателю.

Далее, в развитие ст. 12 положения об Особом совещании были изданы 25 октября 1915 г. правила о местных уполномоченных председателя Особого совещания. Институт этот становится рядом с институтом уполномоченных министра земледелия ²³ (бывш. главноуправляющего земледелия и землеустройства) по заготовкам для армии, а иногда и пересекается с ним ²⁴. Состав уполномоченных председателя Особого совещания и уполномоченных министра земледелия, а также пересечение их характеризуется следующими данными ²⁵:

Под председательством уполномоченных образуются губернские, областные и городские совещания, а согласно постановлению 6 апреля 1916 г. — и районные. Состав их определяется по усмотрению уполномоченных. Закон предусматривает лишь участие в совещаниях представителей Земского и Городского союзов, военно-промышленных комитетов ²⁶, где они имеются. Иначе говоря, центральная власть сначала оставила вопрос о составе местных совещаний без определенного ответа со своей стороны. И лишь постановление Министерства земледелия от 12 февраля 1916 г., указывая не необходимость обсуждения вопросов о таксах в совещаниях при уполномоченном, указывает более точно и состав этих совещаний ²⁷. Кроме уполномоченных, как председателей совещаний и представителей уже указанных организаций, в состав их должны входить представители высшей местной администрации, представители ведомств, земских и городских самоуправлений, торгово-промышленных организаций, кооперативных союзов и лиц с совещательным голосом, особо приглашенных председателем. На уполномоченных и совещания при них были возложены: выяснение запасов продовольственных продуктов, образование запасов их для урегулирования цен при «непомерном» возвышении последних, организация, в случае необходимости, распределения предметов продовольствия, сношение с органами Министерства путей сообщения о нормах подвоза продуктов и др. В целях выполнения этих задач уполномоченным предоставлялось право обращаться к различным учреждениям и лицам за содействием, производить осмотр торгово-промышленных предприятий и требовать предъявления торговых книг и документов, предъявлять требования надлежащим учреждениям и лицам о скорейшем передвижении продовольственных грузов. Кроме того, уполномоченные получили право возбуждать перед председателем Особого совещания (за исключением экстренных случаев, по обсуждении в местном совещании) вопросы о необходимости производства реквизиций, секвестров, издания временных правил хранения и запретов вывоза продовольственных предметов, об отмене распоряжений местных губернских властей, касающихся правил заготовки и торговли продовольственными предметами.

Легко видеть, что, организуя Особое совещание, создавая сеть уполномоченных его председателя и создавая местные совещания, правительство до известной степени отражало то, к чему определенно пришло общественное мнение. Однако Особое совещание по своему составу и полномочиям было далеко не тот авторитетный общегосударственный продовольственный орган, о котором мечтало общественное мнение. Институт уполномоченных не был сделан выборным, в массе своей не имел тесных связей с местными силами и, кроме того, сохранился и дуализм его. Местные продовольственные совещания были обрисованы очень смутно, были наделены незначительными правами, и даже организация их была факультативна ²⁸.

Между тем жизненная потребность в этих органах была огромна. Это видно из того, как фактически шла организация их на местах. Прежде всего нужно отметить, что организация местных совещаний в той или иной форме для борьбы главным образом с дороговизной в городах, губерниях и уездах началась задолго до издания положения об Особом совещании. Так, в Херсоне, например, уже в феврале 1915 г. была образована особая комиссия для борьбы с дороговизной, в Александрополе — в апреле 1915 г. и т. д. Можно было бы отметить целый ряд подобных фактов ²⁹. Поэтому положение об Особом совещании отчасти только оформило существование уже создавшихся ранее совещаний, но отчасти оно и форсировало их образование там, где таких совещаний еще не было до его возникновения. Кроме того, в то время как центральная власть до 6 апреля 1916 г. молчала об уездных и более мелких продовольственных органах, на местах эти органы в отдельных случаях создавались³⁰ , хотя, конечно, их права и полномочия оставались стоящими на песке.

Таким образом, образование местных продовольственных органов шло сначала исключительно под влиянием местных нужд, затем и под влиянием указаний из центра. При таких условиях в действительности неизбежны были сильные различия в темпе образования местных органов и в их конструкции в отдельных районах и центрах.

Наиболее быстрый темп образования их мы находим в городах. По данным анкеты Союза городов ³¹, разосланной по крупнейшим городам в конце ноября 1915 г., из 94 городов (в том числе 24 губернских города), приславших ответ, 49, или 52,1 %, отмечают уже у себя существование продовольственных органов. Эти органы носят самое различное название: «Продовольственная комиссия», «Продовольственный комитет», «Обывательский комитет» и др. Инициатива образования их принадлежит преимущественно городскому самоуправлению. Причем, просматривая материалы, легко видеть, что некоторым толчком к образованию продовольственных органов на местах послужили съезды представителей Союза городов летом 1915 г. Что касается состава продовольственных органов в городах, то в 32 ответах на этот вопрос отмечается присутствие в составе их³²: гласных городских дум — 21 раз, или 65,1 %, членов городских управ — 17 раз, или 53,1 %, представителей земств, кооперативов и торговцев — 12 раз, или 37,6 %, представителей администрации — 10 раз, или 31,2 %, представителей рабочих организаций — 6 раз, или 18,7 %.

Итак, организация продовольственных органов в городах ко времени учреждения Особого совещания в значительной мере уже определилась. После образования Особого совещания сеть городских продовольственных органов продолжала расширяться уже под прямым воздействием уполномоченных.

Организация сельских продовольственных органов идет гораздо более медленным темпом, и главная часть их создана уже после учреждения института уполномоченных и при их участии. Главная роль в организации сельских продовольственных комитетов принадлежала земствам, тем более что и уполномоченными часто являлись председатели земских управ. Продовольственные органы в виде главным образом продовольственных совещаний, иногда комитетов и комиссий, создаются в губерниях и в большинстве уездов. Во многих губерниях, например в Вятской, Казанской, Киевской, Костромской, Нижегородской, Пермской, Самарской, Симбирской, Тверской, Уфимской и др., образуются волостные и районные (по признаку экономического тяготения) органы³³.

По данным отчетов и протоколов, присланных в Особое совещание и относящихся к 54 губерниям и областям, можно примерно нарисовать цифровую картину образования сельских органов ³⁴:

* В числе уполномоченных этих есть, конечно, и председатели земских управ.

Состав образованных ранее и вновь образовавшихся продовольственных органов очень пестрый. Он определяется конкретными условиями места и времени.

К июлю 1916 г., по данным анкеты Центрального комитета общественных организаций³⁵, сеть местных продовольственных органов в целом (в городах и сельских местностях) характеризуется уже следующими чертами ³⁶. Из 241 ответа, присланного городскими и земскими организациями, кооперативами и торговыми предприятиями, 184 отмечают факт существования организаций. Из них созданы:

Заметим прежде всего, что, по-видимому, анкета не полностью захватила города и особенно земства: иначе не могло бы получиться такого преобладания организаций, созданных городами.

Следовательно, хотя данные анкеты и охватывают продовольственную организацию в целом, но охватывают ее неравномерно.

Из 120 созданных городами органов 76, или 63,3 %, созданы в специальном составе, а в 44, или 26,7 %, случаях функции продовольственного дела возложены на городские управы. Из 51 созданного земствами органа 18, или 25,3 %, создано в специальном составе, а в 33, или 61,7 %, случаях соответствующие функции возложены на земские управы.

По вопросу о составе органов анкета не содержит точных и полных данных. Но поскольку в анкете имеются некоторые указания по этому вопросу, они характеризуют состав органов следующим образом (табл. 4).

Таблица 4

Иначе говоря, наибольшее число ответов отмечает участие гласных, затем кооператоров, ведомств и т. д. Заметно относительно большее участие кооперации в органах, созданных земствами.

Характер функций, выполняемых органами, рисуется следующими цифрами, относящимися к 98 ответам: органы закупочные — 7, органы закупочно-распределительные — 70, органы с неясно очерченными функциями — 21.

Такова краткая характеристика продовольственной местной организации к июлю 1916 г.

Задачи продовольственных органов по своей широте уменьшаются при переходе от губернских органов к уездным и волостным или мелкорайонным. И они различно формулируются для одной и той же ступени органов в различных губерниях. Но общим во всех случаях остается то, что основной задачей органов служит выяснение условий борьбы и самая борьба с дороговизной и недостатком продуктов продовольствия. Во всяком случае задачи, стоявшие перед местными продовольственными органами, были весьма широки и трудны. Вместе с тем приходится отметить крайне неопределенное и неустойчивое правовое положение всех этих фактически возникших организаций. До издания положения 17 августа и правил 25 октября 1915 г. права их, как мы видели, были не оговорены совершенно. После этого и после издания распоряжения 12 февраля и 6 апреля 1916 г. права эти хотя и оговорены, но они формулируются крайне неопределенно и сводятся преимущественно к праву выяснения продовольственных нужд, ресурсов, рынков, к праву возбуждать ходатайства, требовать содействия и т. п.

Изложенное позволяет сделать тот вывод, что и после создания Особого совещания фактически осталось отчасти и многовластие, и отсутствие единой стройной системы продовольственных органов, и в особенности пестрота и слабость местной организации. Широкие общественные круги не получили свободного доступа к борьбе с продовольственным кризисом, и доля их участия в значительной мере зависела от характера отношения к ним со стороны власти. Условий для планомерной организации общественных сил налицо не было.

Но если так, то отмеченные выше факторы — осложнение и рост продовольственного кризиса и давление общественного мнения — продолжали действовать с прежней и даже увеличивающейся силой. Под влиянием их в средине осенней кампании 1916—1917 гг. правительство постановлением 10 октября 1916 г. делает дальнейшую робкую попытку создать необходимую, стройную и сильную продовольственную организацию ³⁷. Однако это постановление не дало благоприятных результатов. Оно оставляло центральную организацию в сущности прежней, а наиболее ценная часть его, подводившая правовой фундамент под местную организацию и определявшая точно его состав, права и обязанности, была даже приостановлена введением в действие. Правительство нашло эту часть постановления политически опасной и в части, касающейся волостных организаций, усмотрело в ней даже тенденцию насадить контрабандным путем волостное земство. Лучшей иллюстрации вмешательства реакционно-политических тенденций правительства в дело регулирования снабжения указать трудно.

4. Продовольственные органы после февральской революции

Таким образом, в феврале 1917 г. мы вступили в полосу революции при крайне несовершенном, пестром и мало согласованном местном продовольственном аппарате. Революция выдвинула на смену старому аппарату прежде всего временный и наспех построенный аппарат.

С первых же часов революции — вечером 27 февраля в Таврическом дворце образовалась Продовольственная комиссия Временного комитета Государственной думы и Совета рабочих и солдатских депутатов ³⁸, куда вошли также и представители экономических отделов Земского и Городского союзов, представители кооперативов и торговых организаций. Первые дни Комиссия стремилась удержать старый аппарат продовольственных организаций от немедленного разложения.

Но уже в постановлении от 2 марта, подтвержденном 7 марта министром земледелия ³⁹, Комиссия предписывает губернским земским управам или городским думам (управам), организовать новые органы — губернские продовольственные комитеты на широко демократических основаниях. На обязанность губернских комитетов возлагалась организация комитетов уездных, волостных, мелкорайонных и городских, на тех же демократических основаниях. К комитетам переходило общее руководство продовольственным делом на местах. Председатели губернских комитетов являлись уполномоченными председателя Особого совещания и министра земледелия ⁴⁰.

Но это был лишь первый эскиз послереволюционных продовольственных органов. Далее идет перестройка органов сверху донизу. Постановлением Временного правительства от 9 марта на место упраздненного фактически Особого совещания и на место временной продовольственной Комиссии Комитета Государственной думы и Совета рабочих и солдатских депутатов учреждается Общегосударственный продовольственный комитет ⁴¹. Комитет образуется для выработки общегосударственного продовольственного плана, руководящих принципов и общих мер по продовольственному делу ⁴².

В состав Комитета входят 4 представителя Временного комитета Государственной думы, 7 представителей Совета рабочих и солдатских депутатов, 7 представителей Крестьянского союза (по позднейшему разъяснению — Совета крестьянских депутатов), по 4 от Всероссийских союзов земского и городского, 7 от кооперативов, 3 от Военно-промышленного комитета, 6 от торгово-промышленных организаций и 1 от исполнительной комиссии статистиков. Представители ведомств входят лишь с совещательным голосом. Таким образом, в составе Комитета преобладающее большинство получили демократические элементы. Но так как в самой демократии после революции уже начали намечаться различные течения, то общий состав комитета в 43 человека можно было бы разбить примерно на такие группы:

1. Радикально-демократическая (представители Советов, некоторые представители Союза городов, земств и кооперации) около 15—17 человек.

2. Умеренно-демократическая (большинство представителей кооперации, часть Земского и Городского союзов, некоторые представители Государственной думы) около 12—15 человек.

3. Прочие более правые группы около 13—14 человек.

Руководящее значение приобрела в Комитете группа радикальной демократии.

По положению председатель Комитета министр земледелия работает по соглашению с Комитетом. Следовательно, Комитет получал более чем просто права совещательного органа. Впрочем, права эти были неопределенны, так как, с другой стороны, к председателю перешли все права министра земледелия как председателя Особого совещания, органа, как мы видели, совещательного. Кроме того, указом 6 марта на министра земледелия было возложено попечение по обеспечению продовольственных и семенных потребностей населения, находившихся ранее в ведении сельской продовольственной части министерства внутренних дел. В связи с этим Управление сельской продовольственной части⁴³, его кредиты и общий продовольственный капитал перешли в ведение того же министра земледелия, т. е. был сделан дальнейший шаг по установлению единства продовольственной организации⁴⁴.

В дальнейшем частью под влиянием усложнения задач продовольственной политики, а частью под влиянием политических соображений конструкции власти при формировании коалиционного правительства ⁴⁵ постановлением от 5 мая 1917 г. в качестве центрального высшего органа по регулированию снабжения предметами продовольствия и первой необходимости вообще создается особое Министерство продовольствия ⁴⁶. К предметам ведения министерства ⁴⁷ было отнесено: 1) заготовка и снабжение армии и населения продовольственными продуктами, 2) содействие производству этих продуктов и обеспечение сельскохозяйственного производства семенами, металлами, орудиями и прочими средствами производства, а также рабочими руками, 3) заготовка и снабжение населения другими предметами первой необходимости, 4) регулирование производства и потребления, а также покупных и продажных цен на продовольственные продукты и предметы первой необходимости, 5) руководство деятельностью местных продовольственных органов и 6) участие в разработке вопросов экономической политики государства.

Под председательство министра продовольствия перешел и представительный орган — Общегосударственный продовольственный комитет, о котором говорилось выше.

Таким образом, революция в отношении центральной продовольственной организации по существу реализовала то, чего требовало общественное мнение до революции. Обратимся к местным органам.

25 марта было издано временное положение о местных продовольственных органах, впредь до образования демократического местного самоуправления⁴⁸.

Учреждаются губернские, уездные, городские, волостные, а в случае необходимости и районные продовольственные комитеты. В состав губернских комитетов входят представители: 3 — по избрании губернского земского собрания, а до него управы, 3 — по избрании Городской думы, по 1 — от местных отделов Земского и Городского союзов, 1 — от Военно-промышленного комитета, по 5 — от рабочих и крестьянских организаций (советов, союзов или больничных касс), 6 — от кооперации, 2 — от губернских сельскохозяйственных обществ, 3 — от торгово-промышленных организаций, по 1 лицу — от земской и городской статистической организации ⁴⁹. При этом каждая представляемая группа и организация может избрать в комитет и лиц, не входящих непосредственно в ее состав. Прочие комитеты составляются с соответствующими изменениями и сокращениями из тех же элементов населения, из каких и губернские продовольственные комитеты. Органы, которые сложились на местах до правил 25 марта, должны подвергнуться реорганизации. Отступления от закона допустимы только с ведома министра. Но закон считает недопустимым, чтобы в комитете число представителей демократии было менее половины общего числа членов.

Важнейшие задачи губернских продовольственных комитетов и с соответствующим сужением задачи прочих комитетов сводятся к следующим: 1) общее руководство продовольственным делом в губернии, 2) исполнение нарядов министерства, 3) содействие организации сельскохозяйственного производства, 4) организация снабжения населения предметами первой необходимости.

Права продовольственных органов были формулированы достаточно широко. Так, губернские органы получили права собирать и требовать необходимые сведения, производить учет предприятий, перерабатывающих зерно, и устанавливать контроль над их работой, определять сроки и порядок сдачи хлеба в распоряжение государства и порядок хранения его, производить общие и частные реквизиции, регистрировать и устанавливать продажные цены на основаниях и в пределах, утвержденных министром, устанавливать порядок распределения продуктов продовольствия среди населения, издавать обязательные постановления по предметам своего ведения и др. Права прочих местных комитетов уже, и роль этих комитетов сводится к помощи губернским. Но волостным комитетам, между прочим, было предоставлено право производить заготовки. Для исполнительных функций комитеты выделяют управы. Председатель комитета — выборный. Он же является Председателем управы и интегральным уполномоченным министра продовольствия. Таким образом, институт персональной ответственности и персональной власти на местах заменился в значительной мере институтом коллегиальной ответственности и коллегиальной власти.

Такова конструкция продовольственных органов, как она определялась нормами закона. Однако на местах шел свой более сложный и трудный организационный процесс, далеко не во всем совпадающий с указаниями из центра. Можно сказать, что после революции сразу наметилась относительная слабость центральной власти и «автономия» мест. Местный организационный процесс характеризуется несколькими чертами⁵⁰. Во-первых, он шел относительно медленно вообще, а особенно в производящих районах и в особенности по отношению к мелким волостным организациям. На это мы имеем целый ряд определенных указаний со стороны руководителей продовольственной политики и представителей с мест. Во-вторых, сеть продовольственных органов слагалась далеко не в точном соответствии с указаниями из центра, а довольно пестро. В некоторых местах продолжали действовать прежние дореволюционные продовольственные органы, в других — органы, возникшие самочинно, в третьих — органы, возникшие по приказу 2 марта, наконец, в четвертых — органы, возникшие по закону 25 марта.

Некоторое освещение фактического хода организации продовольственных комитетов на местах дают приведенные ниже анкетные данные, относящиеся к концу весны—началу лета 1917 г., по 33 губерниям, давшим ответ на подлежащий вопрос ⁵¹:

Отсюда видно, что губернские комитеты организованы более или менее всюду. Но уже уездные, городские и в особенности волостные организованы далеко не везде.

Что касается состава комитетов, то об этом в анкете говорят 34 ответа. Из них 18 отмечают, что комитеты организованы по положению Временного правительства, а 16 — что комитеты организованы с отступлениями от этого положения. Причем из 34 ответов 31 констатирует участие в продовольственном деле представителей со стороны Советов и лишь 3 это участие отрицают; из 31 ответа 15 констатируют участие кооперации и 16 это участие отрицают; 20 констатируют участие земств и городов и 11 их участие отрицают. Быть может, материалы, которыми мы пользуемся в силу того, что они собраны преимущественно при помощи Советов, несколько преувеличивают роль Советов и преуменьшают роль органов самоуправления и кооперации. Но во всяком случае несомненно, что роль Советов быстро росла и была очень значительна.

Таким образом, факты в общем подтверждают данную выше характеристику организационного процесса комитетов.

Наряду с пестротой местных органов обнаружился факт, в особенности в голодающих районах, частой смены персонального состава продовольственных комитетов на почве возбуждения местного населения и на почве политической борьбы. Все это вместе вело к тому, что продовольственная сеть находилась в состоянии как бы перманентной реорганизации. Одновременно выяснилось, что далеко не все продовольственные органы, в особенности мелкотерриториальные, т. е. наиболее близкие к населению, в состоянии подняться до понимания общегосударственных задач и эмансипироваться от чисто-местных интересов. Наконец, обнаружилась непрочность связи центра с местными организациями. Таким образом, после революции задача создать необходимую и мощную сеть продовольственных органов в своем разрешении наталкивалась на величайшие препятствия. Но эти препятствия лежали уже не в законе, не в реакционной политике правительства, а в уровне культуры народа и в слабости организационных его навыков ⁵². В итоге — пестрота и несогласованность продовольственных органов, недостаточно высокий по качеству уровень состава их, склонность к бюрократизму и дороговизна содержания вызывали критику их со стороны общественного мнения, но теперь уже по преимуществу правых и умеренно-либеральных кругов ⁵³ .

И довольно скоро выяснилось, что необходимы коррективы намеченной первоначально продовольственной организации, необходимы дополнительные организационные мероприятия. Так, для ускорения организационного процесса, для установления более тесной связи мест с центром и для урегулирования дела продовольствия на местах уже 29 апреля 1917 г. учреждается институт эмиссаров с большими полномочиями ⁵⁴. Далее была принята идея образования областных продовольственных органов ⁵⁵ . Наряду с этим центром была принята наметившаяся тенденция образования связи между различными ступенями продовольственных органов путем установления представительства низших органов в высших ⁵⁶. Была установлена связь между органами районов потребления и районов производства: представители первых могли включаться в органы районов производства с правом совещательного голоса ⁵⁷.

К осени 1917 г., обратив свое главное внимание на организацию заготовок и под влиянием несомненного разочарования в коллегиальном начале в деле заготовок, Министерство продовольствия частью намечало, частью осуществило ряд других организационных мероприятий. Во-первых, оно ввело институт особоуполномоченных, объединив под ведением каждого из назначенных 4 лиц группу производящих губерний и снабдив их широкими полномочиями в целях усиления заготовок ⁵⁸. Далее, в министерстве возникает мысль о необходимости разделения функций по заготовкам от функций по распределению и о передаче заготовительных функций из рук комитетов в руки губернских уполномоченных, по крайней мере там, где дело заготовок стоит неудовлетворительно⁵⁹. В таком случае за местными комитетами должно было сохраниться главным образом лишь заведование распределением. Намечается затем необходимость ограничения роли в продовольственном деле волостных организаций ⁶⁰. Министерство надеялось на осуществление этих положений полностью при передаче дела продовольствия в руки органов местного самоуправления, к каковой передаче оно усиленно готовилось.

5. Октябрьская революция и продовольственная организация после нее

Октябрьская революция помешала осуществлению этих начинаний. После переворота продовольственная организация вступает в острокритический период. В то время как большинство центральных ведомств тотчас после переворота прекратили работу, Министерство продовольствия продолжало ее, признавая продовольственное дело вне политической борьбы ⁶¹. На эту же точку зрения встали и его местные органы. Представители Советской власти некоторое время держались по отношению к продовольственным органам более или менее пассивно. Однако во время заседания Всероссийского продовольственного съезда (18—21 ноября 1917 г.) Министерство продовольствия было занято представителями Советской власти ⁶², что вызвало прекращение работ его служащими. После этого начался мучительный и длительный процесс формирования центральной продовольственной власти⁶³. Образовывались различные ее комбинации вплоть до диктатуры (Троцкого) и умирали. После февраля 1918 г. высшая продовольственная власть постепенно сосредоточивается в руках комиссара по продовольствию ⁶⁴.

Этот порядок окончательно оформляется декретом от 13 и 27 мая 1918 г.⁶⁵ С этого момента Советская власть вступает на путь решительного централизма, предоставляя комиссару исключительные полномочия. Политика эта диктовалась тем, что за время длительного кризиса центральной продовольственной власти обнаружилась глубокая дезорганизация продовольственных органов и их деятельности на местах. Она выразилась в том, что непрестанно колеблющийся центр и его распоряжения вполне естественно игнорируются, почти в каждой губернии и уезде существуют «свои нравы» и «обычаи»; местные интересы превалируют над интересами государственными⁶⁶ и т. д. Декрет 13 и 27 мая сосредоточивает всю полноту власти в деле продовольствия и снабжения населения предметами первой необходимости в руках Комиссариата продовольствия ⁶⁷. Для выработки планов распределения предметов первой необходимости, заготовки сельскохозяйственных продуктов и товарообмена и для согласования действий организаций, ведающих снабжением, при Комиссариате продовольствия учреждается особый совещательный орган — Совет снабжения ⁶⁸ из представителей Высшего Совета Народного Хозяйства, ведомств и Центрального союза потребительных обществ ⁶⁹. Причем план распределения тех предметов необходимости, регулирование производства которых находится в руках Высшего Совета Народного Хозяйства, утверждается, а равно цены на все предметы первой необходимости устанавливаются Народным комиссариатом продовольствия по соглашению с Высшим Советом Народного Хозяйства.

Как было указано, местные продовольственные органы после Октябрьской революции пережили сильные потрясения. Однако до окончательной ликвидации Министерства продовольствия и даже некоторое время после этого они существуют в общем в прежнем виде.

В это время на местах наблюдаются лишь отдельные случаи устраненеия прежнего состава продовольственных комитетов и захвата их аппарата в руки Советов. Однако 21 декабря 1917 г. из центра была разослана всем Советам телеграмма о реорганизации местных продовольственных органов ⁷⁰. Телеграмма предписывала образовать при Советах продовольственные комиссии, которые должны взять под свой контроль продовольственные комитеты, вливая в исполнительные органы последних своих уполномоченных. В дальнейшем же все продовольственные органы, согласно телеграмме, должны перейти всецело в ведение Советов. Эта телеграмма усилила и санкционировала начавшуюся стихийную ликвидацию на местах продовольственных комитетов, по крайней мере в отношении руководящих элементов их. Декрет от 27 мая 1918 г., появившийся в развитие декрета от 13 мая, централизуя дело снабжения в руках комиссариата, наметил и реорганизацию местных продовольственных органов. Декрет сохраняет уездные, губернские, областные, городские и волостные, сельские и заводские продовольственные комитеты. Причем уездные комитеты по нему состоят из уездного комиссара продовольствия, избираемого уездным Советом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и утверждаемого губернским комиссаром продовольствия, из коллегии по выбору уездного комиссара и утверждению исполнительного органа уездного Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Комитет действует под контролем уездного Совета рабочих и крестьянских депутатов. Аналогично этому с некоторыми видоизменениями строятся губернские и областные комитеты. Городские комитеты строятся на основаниях, утверждаемых городскими Советами, и они находятся в подчинении губернского комиссара продовольствия. Во все упомянутые местные органы народный комиссар может делегировать своих представителей с правом приостанавливать исполнение решений комитетов ⁷¹. К предметам ведения областных, губернских, уездных, городских комитетов относится неуклонное осуществление хлебной монополии, исполнение нарядов комиссариата, распределение предметов первой необходимости. Волостные, сельские и заводские комитеты учреждаются в целях организации распределения и наблюдения за деятельностью заготовительных контор в тех местностях, где еще не достигнуто объединения населения кооперативами и где Советы рабочих и крестьянских депутатов не берут на себя непосредственно дело распределения продуктов. Строение их декрет не определяет.

Итак, Советская власть в значительной степени осуществила намечавшиеся министерством Временного правительства реформы. Она усилила в продовольственной организации единоличную власть комиссаров и отстранила от заготовок волостные органы. Она ввела в состав членов продовольственных органов производящих районов представителей потребляющих местностей и центра. Но, кроме того, она ввела своеобразный принцип «политической благонадежности» для работников продовольственного дела. Обращает на себя внимание отсутствие в декретах указаний на размер прав и полномочий местных органов. Но если в эпоху царского режима такое умолчание означало бесправие местных организаций и произвол сверху, то теперь фактически это означало развязывание рук местных представителей власти и произвол снизу.