Введение

Среди целого ряда других задач война поставила перед государством и задачу регулирования снабжения хлебами армии и населения. Эта задача диктовалась государству факторами двух видов. Отсюда и меры государства по регулированию снабжения распадаются на два типа.

1. Война и задача государства по регулированию снабжения

Прежде всего огромная по своему размеру и значению война потребовала создания и небывалой по размерам армии. Размеры армии и ее возрастание с ходом войны рисуются следующими цифрами по расчетам мобилизационного отдела ^1:

Создание такой колоссальной армии поставило пред государством прямую задачу регулирования снабжения армии различными предметами, и в том числе хлебами. И если бы война даже не расстроила нашего народного хозяйства, и в частности рынка хлебов, все равно фактом создания армии государство вынуждалось к целой системе мер по непосредственной заготовке, перевозке и распределению хлебов для армии.

Однако в действительности было не так. Война произвела сильнейшие изменения в жизни народного хозяйства. Это расширило и усложнило задачу государства по регулированию снабжения. Действительно, как было подробно изложено в предыдущей части работы, война глубоко изменила нормальные народнохозяйственные условия рынка хлебов, расстроила его.

Как следствие этих изменений и расстройства возникает и быстро усиливается продовольственный кризис. Первоначально он выражается в необычайном росте дороговизны, которая создавала сильнейшую угрозу для более или менее правильного продовольствования беднейшего массового населения. Затем кризис принял осложненную форму и наряду с дороговизной в районах и центрах потребления возник и начал усиливаться недостаток предметов продовольствия, создававший угрозу для продовольствия уже подавляющей части населения. Таким образом, в конечном счете продовольственный кризис, в какой бы из этих форм он ни проходил, по существу есть кризис снабжения большей или меньшей части населения предметами питания. Кризис нормального снабжения с ходом войны принял характер национального бедствия. Его развитие усложнило задачу государства в области регулирования снабжения в двух отношениях. Во-первых, государство в лице его центральных и местных органов должно было принять на себя обязательство сначала небольшое и частичное, затем огромное и полное по непосредственному снабжению хлебами населения, аналогичное тому, какое оно имело по отношению к армии. Это обязательство вынуждало государство к регулированию и упорядочению снабжения населения хлебами путем непосредственных заготовок, перевозок, распределения их и прочих мероприятий. Во-вторых, государство должно было усложнить свою регулирующую деятельность также в том смысле, что ему пришлось как для более успешного и непосредственного снабжения армии и населения, так и для создания населению, посколько и пока оно предоставлялось собственной инициативе, более благоприятных условий самоснабжения хлебами, т. е. регулироватьсамый рынок хлебов, от состояния которого зависел весь ход государственного снабжения и самоснабжения населения. Отсюда видно, что регулирование рынка обусловливалось и вызывалось той же основной задачей организации и упорядочения снабжения армии и населения.

2. Размер и содержание задачи государства по регулированию снабжения

Общая задача государства в области регулирования рынка хлебов и снабжения ими слагается из целого ряда конкретных частных задач. Чтобы сделать более ясным последующее изложение и по итогам регулирования определить, насколько было оно успешно и действенно, очевидно, необходимо определить размеры и основные элементы тех задач, которые были бы поставлены перед государством, и к достижению которых государство стремилось мерами регулирования рынка хлебов и снабжения.

а) Размер задания по заготовкам хлебов. В числе этих задач государства одной из первых и в сущности основной была задача регулирования заготовок хлебов для армии, а потом и для населения. Размер задания по заготовкам для армии определялся приблизительно исчисленными потребностями армии и выясняется следующими цифрами (табл. 1) ².

Таблица 1

* В группу крупяных включены здесь и те продукты, которые в первой части были выделены в самостоятельную группу второстепенных хлебов, т. е. кукуруза, чечевица, бобы, горох, фасоль, полба.

** Задание Временного правительства.

Отсюда ясно, что размер заданий по заготовкам для армии быстро возрастает, особенно с 1916—1917 гг. Главнейшая доля роста падает на главные продовольственные хлеба и фураж. Крупяные в 1917 — 1918 гг. дают, наоборот, даже значительное падение. В 1918—1919 гг. после Октябрьской революции задание в связи с прекращением внешней войны и роспуском армии резко падает. Абсолютно наибольшие величины заготовок для армии дает зерновой фураж. Таковы были задания по снабжению армии.

По отношению к населению дело обстояло иначе. В самое первое время войны среди населения не замечалось продовольственной нужды, которую необходимо было бы удовлетворять государству. Затем, когда она начала частично обнаруживаться, на борьбу с ней выступили органы местного самоуправления. Но работа последних была столь децентрализована и несогласована, что говорить здесь о каком-либо едином плане и соответственно о задании по заготовкам не приходится. О размерах и значении деятельности органов местного самоуправления можно будет судить по размерам их фактических заготовок, о чем речь ниже.

Однако к началу кампании 1915—1916 гг. среди населения уже определенно наметился продовольственный кризис в форме недостатка предметов продовольствия. По данным анкеты Управления делами Особого совещания по продовольствию³, размеры этого кризиса в городах и уездах рисуются следующими цифрами. Ниже приводятся данные о недостатке продуктов в городах на 1 октября 1915 г.⁴

Таким образом, к 1 октября 1915 г. три четверти городов уже испытывали нужду в тех или иных продовольственных продуктах; половина городов государства испытывала нужду конкретно в отношении продовольственных хлебов.

Время возникновения продовольственной нужды городов видно отчасти из следующих данных ⁵:

Из этих данных легко видеть, что довольно значительный процент городов как на начало недостатка хлебных продуктов указывает на начало войны. Менее значительный процент городов относит возникновение недостатка к концу 1914 г. Но с этого момента с ходом войны процент городов, поражаемых недостатком хлебных продуктов, начинает прогрессивно возрастать.

Обращаясь теперь к недостатку продуктов в уездах, мы наблюдаем к 1 октября 1915 г. здесь следующую картину ^6:

Таким образом, недостаток основных хлебных продуктов, особенно пшеничных, к 1 октября 1915 г. ощущался уже в огромном числе уездов страны.

Хотя к началу кампании 1915—1916 гг. в стране, как мы видим, уже и наметился совершенно определенно развивающийся продовольственный кризис, борьба с ним остается все еще в руках местных органов самоуправления. Центральные продовольственные органы приходят на помощь им, лишь помогая в заготовках и уступая те или иные количества хлебов из своих запасов. Особенно значительна эта уступка становится с мая 1915 г. Расширение такой уступки хлебов из своих запасов было переходной ступенью к включению в задание по заготовкам центральных органов также определенных количеств хлебов для населения. С осени 1916 г. такое включение совершилось в действительности в широких размерах. Размер заданий по заготовкам для населения определяется следующими величинами (табл. 2) ⁷.

Отсюда видно, что размер задания по заготовкам для населения в кампанию 1917 — 1918 гг. обнаруживает даже некоторое падение. По отдельным группам мы не находим падения лишь для фуража. В 1918—1919 гг. падение заданий наблюдается в весьма сильной степени. Главной составной частью задания заготовок для населения являются продовольственные хлеба, и притом преимущественно в муке.

Из предыдущего видно, что общий размер заданий государства по заготовкам хлебов для армии и населения можно выразить табл. 3 ⁸.

Таблица 2

Таблица 3

b) Задача регулирования цен. Второй задачей государственного регулирования снабжения явилось регулирование цен. Это диктовалось изменившимися во время войны условиями рынка хлебов.

Неустойчивость рыночной конъюнктуры, резко выраженная тенденция ее к повышению, порождая у владельцев хлебных избытков и у посредников «сдержанность» в сбыте хлебов на рынок в ожидании еще более благоприятной конъюнктуры, создавали затруднения государственным заготовкам хлебов и самоснабжению беднейшего населения. Кроме того, с точки зрения государства резкое возрастание цен означало столь же резкое вздорожание продовольствия армии. И в непосредственных интересах государства была также и с этой стороны задержка дальнейшего столь стремительного роста цен.

Еще более было заинтересовано в этом массовое потребительское население, испытывавшее возрастающую тяжесть дороговизны.

c) Задача регулирования перевозок. Третьей задачей государственного регулирования нужно отметить регулирование перевозок хлебов ввиду возраставшего расстройства транспорта.

d) Задача регулирования распределения и потребления. Из предыдущего сама по себе вырисовывается еще и новая задача государства, входящая как элемент в общую задачу регулирования снабжения, — это задача распределения хлебных продуктов среди населения в связи с нормировкой потребления их. Трудность заготовки и перевозки продуктов обусловливала их недостаток в районах потребления. А недостаток этот требовал упорядочения их распределения и нормировки потребления.

е) Задача создания сети продовольственных органов. Наконец, выполнение всех перечисленных задач требовало от государства создания соответствующей продовольственной организации.

Таковы в общих чертах характер, размер и содержание заданий государства по регулированию снабжения населения и армии хлебами. На более подробном выяснении их (кроме первой) мы не останавливаемся: они непосредственно вытекают частью из первой задачи, частью из характеристики рынка хлебов, данной в предыдущей части работы.

3. Предмет и план исследования

Таким образом, два фактора — создание армии и расстройство рынка хлебов — поставили пред государством огромную, но в конечном счете единую задачу регулирования снабжения армии и населения хлебами и побудили его к принятию системы соответствующих мер регулирования. Эту отрасль экономической политики государства, его центральных и местных органов, т. е. совокупность мероприятий, которыми государство воздействовало или только пыталось воздействовать на ход снабжения армии и населения хлебами в целях упорядочения снабжения, мы называем государственным регулированием снабжения армии и населения хлебами.

Хотя задача регулирования снабжения армии и населения хлебами в конечном итоге была едина, но, как легко видеть из предыдущего изложения, регулирующие меры государства должны были распадаться и действительно распадались по своему характеру на два основных типа, которые с методологической точки зрения необходимо разделять друг от друга. Первый тип мер регулирования характеризуется тем, что государство пользуется здесь методом прямого воздействия на ход снабжения: оно само как некоторый хозяйствующий субъект приобретает продукты и снабжает ими потребителя. Эти меры регулирования мы назовем регулированием снабжения в тесном смысле слова. Сюда относятся такие меры, как заготовка хлебов непосредственно органами государства по тем или иным рыночным ценам, какие бы они ни были в данный момент, непосредственная перевозка и распределение хлебов.

Второй тип мер регулирования характеризуется тем, что государство пользуется здесь методом косвенного воздействия на ход снабжения, выступая как организующий субъект публично-правового характера. Государство этими мерами стремится воздействовать на рынок хлебов как на условие, определяющее непосредственный ход снабжения, кем бы это снабжение ни велось — государством или же самим населением. Такие меры регулирования мы назовем регулированием рынка хлебов. К числу этих мер регулирования относятся, например, установление твердых цен, запреты вывоза, введение плановых перевозок и т. п. Между тем и другим методом регулирующего государственного действия в ходе действительной жизни существует теснейшая связь, и на практике их даже трудно различить. Характер этой связи на различных ступенях развития государственного регулирования снабжения хлебами различен. Отвлекаясь от некоторых промежуточных форм связи, теоретически эту связь можно свести к двум основным типам.

Первый тип сводится к следующему. Государство, приняв на себя ряд прямых обязательств по снабжению только армии или армии и частично населения, в целях успешного выполнения этих обязательств стремится улучшить условия снабжения, т. е. прибегает к мерам по урегулированию рынка хлебов.

Так, огромное задание по заготовкам хлебов для армии и трудность выполнить это задание в кампанию 1915—1916 гг. явились сильным побудительным мотивом для государства к установлению твердых цен на хлеба при закупках их для армии ⁹. Поэтому можно утверждать, что на данной ступени развития регулирования снабжения меры прямого государственного регулирования и стремление к их успешности являются одним из самых основных импульсов к мерам косвенного государственного регулирования и в этом смысле последние носят субсидиарный характер. Однако на данной ступени меры косвенного регулирования принимаются не только в связи с желанием обеспечить успех мер прямого регулирования. В это время, как мы говорили, население в массе своей предоставлено еще себе и вынуждено к самоснабжению. Но государство, не взяв на себя обязательство прямого снабжения населения, тем не менее принимает целый ряд мер по регулированию рынка, чтобы таким путем облегчить населению его самоснабжение. К числу таких мер можно, как увидим, отнести различные таксы, запреты вывоза и т. д. Таким образом, на характеризуемой ступени развития регулирующих мер государства отношение между мерами прямого и косвенного регулирования снабжения характеризуется так: меры косвенного регулирования или меры регулирования рынка хлебов предпринимаются отчасти для облегчения мер прямого государственного регулирования снабжения, преимущественно армии, а отчасти независимо от этой цели, для облегчения условий самоснабжения населения; иначе говоря, меры косвенного регулирования носят отчасти субсидиарный, отчасти самостоятельный характер.

Вторая ступень связи между мерами прямого регулирования снабжения и мерами по регулированию рынка хлебов имеет несколько иные черты. Государство уже берет на себя обязательство и по снабжению населения, устраняя от этой задачи другие организации. Для облегчения выполнения своего обязательства по снабжению и армии и населения, оно проводит свою систему регулирования рынка. Таким образом, здесь задача прямого государственного регулирования снабжения является основной и единственной побуждающей силой к мерам по регулированию рынка, и меры косвенного регулирования приобретают всецело субсидиарный характер.

На этой ступени уже невозможно провести с прежней отчетливостью грань между теми и другими мерами. Меры прямого государственного регулирования снабжения утрачивают свой частнохозяйственный характер и органически сливаются с мерами регулирования рынка. Одна из них покрывает другую, и обе они как бы сливаются в единую систему государственного регулирования снабжения хлебами армии и населения.

Итак, методологически ясно, что необходимо различать два типа мер государственного регулирования снабжения; но связь между ними столь тесна и один тип столь определенно предполагается другим, что подведение того и другого типа под более общее понятие государственного регулирования снабжения, что мы сделали выше и делаем дальше, вполне возможно и необходимо.

Отсюда предметом нашего исследования является государственное регулирование снабжения армии и населения хлебами как в прямой, так и в косвенной форме его, в их совокупности и взаимодействии.

К изучению государственного регулирования снабжения можно подойти двумя приемами. Можно взять систему государственного регулирования снабжения как нечто единое и целое во всей сложности и взаимодействии его элементов. Это метод синтетический. Но как таковой, он предполагает уже предварительное изучение государственного регулирования при помощи аналитического метода.

В данной работе мы пытаемся подойти к государственному регулированию снабжения хлебами при помощи аналитического метода, пытаемся разложить систему государственного регулирования снабжения на основные элементы и подвергнуть изолированному изучению каждый этот элемент. Эти основные элементы системы регулирования определенно намечены уже сделанным выше перечнем задач государства по регулированию снабжения. Но при изучении этих основных элементов благодаря тесной связи их между собой неизбежно должна выкристаллизоваться и выясниться и система мер как целое на каждой ступени ее развития.