Становление системы советского здравоохранения: миф или реальность

Статья посвящена изучению государственной политики в системе здравоохранения в первые годы советской власти, рассматривается специфика эволюции органов и институтов здравоохранения, его организационно-правовое обеспечение, анализируется позитивный и негативный опыт государственной политики в этой сфере и правовая охрана здоровья населения.

Государственная система здравоохранения России прошла длительный путь развития. Охрана здоровья народа является одной из важнейших функций государства, которая была возведена в ранг государственной политики в РСФСР. Наша страна выступила пионером в организации системы здравоохранения. Само понятие «здравоохранение» впервые в мире стало объектом социального, государственного внимания после Октябрьской революции 1917 г. в России. Сформулированные в первые годы советской власти организационные принципы здравоохранения были основаны на преемственности модели земской медицины царской России и задачах государства по осуществлению заботы о здоровье населения в тяжелейшей социально-экономической и политической обстановке Гражданской войны, интервенции, голода, разрухи, массовых эпидемий и болезней. В условиях реформирования национального здравоохранения Российская Федерация на современном этапе столкнулась со схожими проблемами, которые стояли перед молодой Советской республикой: угроза глобальных эпидемий (ВИЧ, грипп, гепатит и т.п.), всплеск опасных социальных болезней (туберкулез, сифилис, алкоголизм), сокращение продолжительности жизни, рост детской смертности и беспризорности, слабая контролируемость миграционных потоков, высокие показатели эпидемических заболеваний.

В этой связи особую актуальность приобретает изучение отечественной государственной политики XX в. в системе здравоохранения (особенно в первые десятилетия советской власти), рассмотрение специфики эволюции его институтов и организационно-правового обеспечения, анализ как позитивного, так негативного опыта государственной политики в этой сфере и правовой охраны здоровья населения в советский период.

Исследование основ формирования национальной системы здравоохранения XX в. необходимо начинать с базового периода становления советского здравоохранения, который датируется 1917-1921 гг. [8, с. 12]. В данный период политика государства, с Октябрьской революции 1917 г.. была направлена на формирование и законодательное утверждение системы здравоохранения на локальном уровне, когда в кратчайшие сроки были определены ее форма и принципы, и до 1921 г.. когда завершились военные действия и была провозглашена необходимость образования СССР.

В первые годы советской власти в России свирепствовали эпидемии сыпного и возвратного тифа, холеры, чумы, натуральной оспы и других инфекционных заболеваний. Медицинское дело было рассредоточено по ведомствам, не имело достаточного финансирования и обеспечивалось в основном за счет бюджетов земств и работы земских врачей. Военные действия на всей территории страны усиливали разруху в промышленности и сельском хозяйстве. Транспорт, системы водоснабжения и очистки городов и деревень находились в запущенном состоянии, что создавало опасную эпидемиологическую обстановку.

В создавшейся чрезвычайной ситуации усилия правительства Советской России обусловили перечень неотложных задач этого времени: строительство новой системы организации медико-санитарной службы в Красной армии, борьба с эпидемиями, ликвидация ведомственной разобщенности, создание сети государственных лечебно-профилактических учреждений и аптек, охрана материнства и младенчества. Осуществление этих задач в масштабах огромной страны было возможно только при наличии государственной системы здравоохранения.

Работа по ее созданию началась уже в конце октября 1917 г., когда при Военно-революционном комитете Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов был образован

Медико-санитарный отдел, главным комиссаром которого был назначен будущий нарком здравоохранения Белоруссии, врач М И. Барсуков. Важно отметить, что в эти дни именно М.И. Барсуковым в Смольном был организован медпункт, где проходило формирование отрядов Общества Красного Креста [5, с. 316]. Компетенцию нового государственного органа составляли следующие функции: организация медицинской помощи рабочим и солдатам, реорганизация медико-санитарного дела в стране, привлечение к работе всех врачей, поддерживающих новую власть [10, с. 49]. Далее на местном уровне в районах страны с ноября 1917 г. при местных советах стали создаваться Медико-санитарные отделы, а при некоторых Народных комиссариатах — Врачебные коллегии.

В декабре 1917 г. Врачебные коллегии Народных комиссариатов Внутренних дел, путей сообщения и Государственного призрения обратились к населению страны с воззванием «О борьбе с заболеваемостью, смертностью и антисанитарными условиями жизни». Это обращение явилось первым программным документом РСФСР в области медицинского дела.

В обращении говорилось о том, что война, экономический развал и вызванные ими недоедание и истощение населения ставят перед рабочим и крестьянским правительством вопрос о борьбе в государственном масштабе с заболеваемостью, смертностью и антисанитарными условиями жизни населения. Необходимо исчерпывающее санитарное законодательство по водоснабжению, канализации и санитарному надзору за торгово-промышленными заведениями, жилыми помещениями, по организации выборной от населения санитарной инспекции, по борьбе с заболеваемостью и смертностью и, в частности, с детской смертностью, по обеспечению населения народными санаториями, целебными местами и т.п. [9, с. 44. 45].

Следующим этапом явилось принятие Декрета СНК РСФСР «О Совете врачебных коллегий», согласно котором уже через три месяца после революции новая власть признает необходимым объединить медицинские коллегии всех комиссариатов и создает Совет врачебных коллегий — высший государственный медицинский орган в стране [6, с. 25]. В его состав вошли выдающиеся деятели земской медицины А.Н. Винокуров (председатель), Н.А. Семашко, З.П. Соловьев, И.П. Русаков, М.И. Барсуков. В.М. Бонч-Бруевич (Величина), Е.П. Первухин и др.

На I Всероссийском съезде медико-санитарных отделов Советов, состоявшемся в июне 1918г., по докладу Н А. Семашко «Об организации и задачах советской медицины на местах» была сформулирована программа советского здраво-охранения, которая в мировой научной литературе названа «моделью Семашко» [2. с. 71]- По докладу З.П. Соловьева и В.М. Бонч-Бруевич «Задачи и организация Народного комиссариата здравоохранения» съезд принял решение о создании нового органа управления медицинским делом в РСФСР Это решение также было одобрено на v всероссийском съезде Советов, на котором утверждалась первая Конституция РСФСР, закрепившая создание системы высших органов исполнительной власти в стране — народных комиссариатов.

11 июля 1918г. СНК РСФСР принял декрет «Об учреждении Народного комиссариата здравоохранения РСФСР» [6, с. 45, 46]. По своей сути этот новый орган управления стал первым в мире министерством здравоохранения, а первым народным комиссаром здравоохранения России был назначен Н.А. Семашко, его заместителем - З.П. Соловьев. На правах совещательных органов при Наркомздраве были организованы Центральный медико-санитарный совет с участием представителей рабочих организаций и Ученый медицинский совет, координировавший медицинскую науку [10, с. 50].

18 июля 1918 г. Совет На-родных Комиссаров утвердил новый документ «Положение о Народном комиссариате здравоохранения», определивший роль комиссариата в деле организации здравоохранения, его конкретные задачи и направления деятельности: 1)разработка и подготовка законодательных норм в области медико-сани- тарного дела; 2) наблюдение и контроль за применением этих норм и принятие мер к их неуклонному выполнению; 3) издание общеобязательных для всех учреждений и граждан РСФСР распоряжений и постановлений в области медико-санитарного дела; 4) содействие всем учреждениям Советской республики в осуществлении медико-санитарных задач; 5) организация и заведование центральными медико-санитарными учреждениями научного н практического характера; 6) финансовый контроль и финансовое содействие в области медико-санитарной деятельности центральных и местных медико-санитарных учреждений; 7) объединение и согласование медико-санитарной деятельности местных Советов депутатов [6. с. 48].

Положением предусмотрено образование 5-ти специализированных отделов, подчиненных Наркомздраву: военно-санитарного, выполняющего задания Военного и Морского комиссариатов в области медико-санитарного дела; гражданской медицины: страховой медицины; школьно-санитарной медицины; путей сообщения с подотделами железнодорожных, водный путей, ветеринарного [6, с. 49].

Таким образом, задачи, возложенные на Наркомздрав, свидетельствовали о комплексном подходе к управлению медициной в стране, сочетающим в себе как организационно-административные меры, так и средства правового характера и демонстрировали стремление государства унифицировать подходы к медицинскому делу на территории всей страны независимо от внешних факторов.

По мнению Д.В. Егоровой, первая структура Наркомздрава РСФСР была объединительной, т.к. сконцентрировала в себе все существовавшие виды ведомственной медицины, что не соответствовало медицинской и санитарно-эпидемиологической ситуации в стране, когда центральной проблемой государственной политики в сфере здравоохранения стала борьба с эпидемиями [4, с. 13]. Тем не менее, управление медициной получило государственный характер, а централизация, государственное финансирование и государственное планирование обеспечили два новых качества медицины — бесплатность и общедоступность.

Оценивая политику советской власти по здравоохранению в данный период А.А. Голубев считает, что большевики, не связанные условностями и традициями дореволюционной системы государственного управления, смогли в весьма короткий срок создать не имевший аналогов в мировой практике специализированный орган отраслевой компетенции [3. с. 6]. С одной стороны, процесс формирования государственных органов для системы советского здравоохранения в данный период характеризовался постепенным упрощением. Образование Наркомздрава было обусловлено еще и тем, что РСДРП(б) опиралась на идею приоритета государственной системы здравоохранения, которая при господстве плановой экономики позволяла реализовывать социальную программу правящей партии. Для руководства этой системой нужен был самостоятельный, независящий от других ведомств наркомат. С другой стороны, имелся целый ряд внешних обстоятельств и факторов, подтолкнувших новую власть к учреждению Наркомздрава, т.к. его основной функцией в первые три года являлась санитарно-профилактическая деятельность в условиях сложной эпидемиологической обстановки.

Это направление получило законодательное закрепление в многочисленных декретах и постановлениях СНК РСФСР (с 1917 по 1922 тт. СНК принял более 100 декретов, направленных на борьбу с эпидемиями и профилактику заболеваний) и во второй Программе РКП(б), принятой VIII съездом партии в 1919 г. Раздел «В области охраны народного здоровья» Программы определял основные задачи политики развития здравоохранения на ближайшие годы. Охрана народного здоровья предусматривала проведение широких санитарных мероприятий не только в тылу, но и на фронтах (недели санитарной очистки помещений, всей сети железных дорог, банные недели, дезинфекция пассажиров на поездах дальнего следования, создание комиссий чистоты на фронтах, санитарно-пропускных пунктов на вокзалах, оздоровление населенных мест, охрана и дезинфекция водных источников, воздуха, почвы), организация общественного питания на научно-гигиенических началах, предупреждение развития и распространения заразных болезней, создание санитарного законодательства, борьба с социальными болезнями. обеспечение обшедоступной, бесплатной и квалифицированной лечебной и лекарственной помощи [9, с. 155, 156]. Предусматривалось решающее значение профилактики не только в организации медицинской помощи, но и во всей системе устройства труда и быта трудящихся.

Реализуя Программу партии, Наркомздрав проводил активную наступательную политику по преодолению кризиса общественного здоровья. В первый же день своего существования для проведения экстренных мер по борьбе с холерой Наркомздрав получил 25 млн рублей, о расходовании которых он отчитывался щи, Советом Народных Комиссаров два раза в неделю [6, с. 47]. При нем была создана Центральная чрезвычайная комиссия по борьбе с эпидемиологическими заболеваниями, уделявшая особое внимание ликвидации сыпного гифа. В 1920 г. да больных сыпным гифом било организовано 250 тысяч дополнительных коек, создавались изоляционно-пропускные пункты для борьбы с паразитарными гифами на железнодорожных и водных путях сообщат [10. с. 50].

Для организации санитарно-медицинского оборудования Красной армии постановлением ВЦНК в октябре 1919 г. был создан специальный комитет помощи раненым и больным красноармейцам. В январе 1920 г. образовано Главное Военно-санитарное управление Рабоче-Крестьянской Красной армии во главе с З.П. Соловьевым [I.e. 104]. Госпитальная база была приближена к местам боевых действий, была осуществлена мобилизация медицинских работников.

Следовательно, в этот период была построена автономная врачебно-санитарная организация — санитарная часть фронта, которая в медицинском и финансово-хозяйственном отношении подчинялась Наркомздраву.

Деятельность государственных органов в борьбе с эпидемическими заболеваниями характеризуют нормативно-правовые акты того времени — декреты СНК РСФСР, принятые весной-осенью 1919 г. Так, декрет «Об обязательном оспопрививании» от 10 апреля 1919 г. устанавливал обязательное оспопрививание для всех детей первого года жизни, для поступающих в высшие учебные заведения всех органов. приюты и интернаты, лиц, призываемых в Красную армию и на флот, всех поступающих в тюрьмы и другие места тюремного заключения. Уклоняющиеся от оспопрививания несли ответственность перед народным судом республики [6, с- 119]. Декрет «О мерах борьбы с эпидемиями» от 10 апреля 191 г. устанавливал создание № государственных чрезвычайных комиссий по борьбе с холерой И сложных эпидемиологических районах страны [6, с. 114].

Параллельно с л ой работой, проводились массовые общесанитарные мероприятия, о чем свидетельствую! декреты СНК «О снабжении бактерио-логических институтов и лабораторий необходимыми для их работы материалами и инвентарем» (10 апреля 1919 г.) [6, с. 119, 120], «Об обеспечении Красной армии и гражданского населения мылом» (30 декабря 1919 г.) [6, с. 166], «О санитарно-пропускных пунктах на вокзалах г. Москвы» (13 мая 1920 г.) [6, с. 203-204], «Об обеспечении населения Республики банями» (30 сентября 1920 г.) [6 с. 237,] постановление Совета Обороны «О борьбе с сыпным тифом на Восточном и Туркестанском фронтах» (5 ноября 1919 г.) [6, с. 155-157] и другие.

Декретом СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» была учреждена Жилищно-санитарная инспекция — новый государственный орган жилищно-санитарного надзора [9, с. 178]. Инспекция наделялась правами участия в разработке планов жилищного строительства в городе и на селе, в правильном расселении в жилых помещениях необеспеченных групп населения.

Необходимо отметить, что в рассматриваемый период понятие «санитарное дело» имело более широкую трактовку, включая санитарные и противоэпидемические мероприятия, а также охрану материнства и младенчества, борьбу с туберкулезом и венерическими заболеваниями, охрану детей и подростков, физическую культуру и санитарное просвещение.

В эти годы были заложены основы советской системы охраны материнства и детства. Первоначально детям в возрасте до 14-ти лет предоставлялось государственное бесплатное питание, вводились карточки на питание в общественных стоповых и продовольственных лавках, действовавшее на территории крупнейших фабрично-заводских центров 16- ти губерний России [6, с. 127, 128]. Буквально через месяц действие декрета «О бесплатном детском питании» было распространено на дет ей до 16-ти лег указанных губерний [6. с. 132, 133].

Охране здоровья детей и подростков большое внимание уделяли И.К. Крупская и А.М. Коллонтай выдающийся советский дипломат; активный деятель женского движения, первый народный комиссар Государственного призрения, вставшая у истоков формирования советской системы охраны здоровья магери и ребенка.

По се инициативе в 1918 г. при Наркомате Государственного призрения была образована комиссия по охране материнства и младенчества. А.М. Коллонтай считала, что эта комиссия должна была руководствоваться в своей работе тремя важнейшими принципами: сохранение ребенку матери; воспитание ребенка в атмосфере широко понимаемой социалистической семьи; создание ребенку условий, закладывающих фундамент для развития его физических и духовных сил, светлого восприятия жизни (9, с. 60 62). Однако в марте 1920 г., указанная комиссия была передана в ведение Наркомздрава.

Нововведением советской власти в этой области явилась организация и проведение "недели ребенка», призывающая трудящихся к добровольному пожертвованию предметов питания и одежды с целью оказания помощи нуждающимся детям страны. Все собранное складировалось на ссыпные пункты Наркомпрода и распространялось по отделам детского обеспечения, отделам охраны здоровья детей, охраны материнства и младенчества [6, с. 238].

Важно отмстить, что не менее значимым направлением государственной санитарной политики в здравоохранении стала борьба с туберкулезом и венерическими заболеваниями. Уже в 1918 г. при Наркомздраве были организованы специализированные секции по борьбе с этими заболеваниями [6. с. 124-126]. Впервые в мире в Советской России были сформулированы основные теоретические положения диспансеризации: созданы новые виды лечебно-профилактических учреждений: специализированные диспансеры (туберкулезные — первый открыт в Москве в 1918 г., психоневрологические. наркологические, венерологические — 1921 г. в Москве), ночные и дневные санатории, профилактории, диетические столовые; введено диспансерное обслуживание рабочих крупных промышленных предприятий; начато диспансерное наблюдение матери и ребенка. На базе диспансеров стали проводиться научные исследования по изучению здоровья трудящихся [10, с. 51].

Особое внимание необходимо обратить на декрет СНК «О санитарных органах Республики» (15 сентября 1922 г.), который определил задачи и права санитарно-эпидемиологической службы как государственного санитарно-контрольного органа. Декрет предусматривал не только дальнейшее развитие и укрепление санитарной организации, но и определял меры по предупреждению инфекционных заболеваний и борьбе с ними, по охране здоровья детей и подростков, по санитарному просвещению к физической культуре, санитарной охране труда и санитарной статистике." В этом документе окончательно сформулированы права санитарных органов в области предупредительного санитарного надзора. Нормативным актом закреплены категории санитарных врачей, их права и обязанности, определена необходимость развития специализации санитарных врачей, увеличения числа эпидемиологов, жилищно-санитарных врачей.

Согласно декрету, права санитарных врачей включали очень широкие полномочия: право входа с целью санитарных осмотров во все без исключения общественные и частные помещения; право ставить перед государственными органами исполнительной власти вопросы о наложении взысканий в административном порядке за нарушение санитарных требований; право возбуждать дела в местных народных судах и привлекать виновных к ответственности за нарушение санитарных требований и выступал, в качестве официальных обвинителей или экспертов.

А.Н. Пшцита отмечает, что 1921 г., когда уже ощущались первые результаты борьбы с эпидемиями, по инициативе заведующего Московским отделом здравоохранения В.А. Обуха был выдвинут лозунг - «От борьбы с эпидемиями оздоровлению труда» «отделение труда» трактовалось не только как улучшение условий самого производства, но и улучшение быта трудящихся а именно совершенствование и оздоровление жилищных условий увеличение заработной платы, рациональное распределение времени труда и отдыха, улучшение питания [7, с. 21].

Эта система исторически оправдала себя: в стране не было массовых эпидемий не только в годы мирного развития, но и во время Великой Отечественной войны [1, с. 155].

Таким образом, подвода итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что в рассматриваемый период была создана и институционализирована в национальном государственно-правовом пространстве уникальная и единственная в мире модель советского здравоохранения, имеющая ярко выраженный общесоциальный, массовый и доступный характер.

В последних исследованиях по истории государственного регулирования отечественного здравоохранения все чаще отмечается дискуссионность вопроса об общедоступности советской медицины и ее классового характера. Например, Е.О. Рыбакова полагает, что законодательно декларируемый принцип классовости медицины не соответствовал реальной практике медицинского обслуживания населения [8, с. 12]. Д.В. Егорова также считает, что классовость советской медицины носила формальный характер. Санитарно-профилактическая направленность мероприятий государственной политики в сфере здравоохранения в условиях сложной эпидемиологической обстановки требовала массового охвата населения и не имела смысла в условиях классовой дифференциации, поэтому медицинская помощь предоставлялась максимально широким слоям населения [4, с. 13].

За короткое время создана государственная система специализированных органов управления медицинским делом во главе с Наркомздравом, основанная на комплексном подходе к управлению медициной в стране, сочетающим в себе как организационно-административные меры, так и средства правового характера.

Необходимо обратить внимание на то, что советское здравоохранение изначально задумывалось как система санитарно-профилактических мероприятий, закрепленных на законодательном и общегосударственном уровне, и обеспечивающих социальную функцию медицины в нестабильных экономических условиях первого десятилетия советской власти.

Анализ нормативно-правовых актов показал, что кодификация и систематизация действующего законодательства по здравоохранению не была проведена и такое положение сохранялось до 1969 г. Государственно-правовое регулирование здравоохранения осуществлялось на основе декретов, программных документов партии, постановлений и приказов.  

__________________________    

Источники:

1. Барсуков М.И. Очерки истории здравоохранения СССР (1917— 1956 гг.). М.: Медгиз, 1957.

2. Вялков А.И., Мирский М.Б., Щепин В.О и др. Основные направления развития лечебно-профилактической помощи населению // Здравоохранение России XX век / Под ред. Ю.П. Лисицына, М.Е. Путина, И.М. Ахметзянова. Казань: Изд. центр «Кадры России XX век», 2006. С 66-150.

3. Голубее АА Правовое регулирование отечественного здравоохранения в 1917-1941 гг. Автореф... к. юр. н. М., 2010.

4. Егорова Д.В. Правовая политика в сфере здравоохранения и правовая охрана здоровья населения в советском государстве (1917-1991 гг.) Автореф... к.юр.н.. Саратов, 2011.

5. Кузьмин М.И. Историки медицины России в XX веке // Очерки истории медицины России XX века / Под ред Лисицына Ю.П. Казань, 2006. С. 309-319.

6. Ленинские декреты по здравоохранению (1917-1921 гг.) / Сост. А.И. Нестеренко. М.: Медицина, 1970.

7.  Пищита АН. Исторический опыт, современное состояние и перспективы правового обеспечения в России. Автореф. ...докт. юр. наук. М., 2006.

8. Рыбакова Е.О. Организационно-правовые основы системы советского здравоохранения (1917— 1936 гг.). Автореф. ...к. юр. н. М., 2010.

9. Становление и развитие здравоохранения в первые годы советской власти (1917-1924 гг.). Сборник документов. М.: Медицина, 1966.

10. Шевченко ЮЛ, Щепин О.П., Филатов В.Б. и др. Государственная политика и управление здравоохранением // Здравоохранение России XX век / Под ред Ю.П. Лисицына, М.Е. Путина, И.М. Ахметзянова. Казань: Изд. центр «Кадры России XX век», 2006. С 47-65