14 июля 1926 г. — Служебная записка Главконцесскома в Совет Народных Комиссаров СССР
Служебная записка Главконцесскома в Совет Народных Комиссаров СССР
Постановлением Правительства 18/VI‑25 года было поручено Госплану и ведомствам (п. 6, лит. “л”) разработать конкретные, строго деловые планы концессий, с выделением ряда важнейших объектов, представляющих для хозяйства СССР значительный интерес и могущих заинтересовать иностранных капиталистов.
Означенный план должен быть рассмотрен ГКК и представлен Правительству с соответствующими выводами, намечающими основную линию концессионной стратегии.
При разработке основных положений концессионного плана и самого плана ГКК руководствовался директивой Правительства как в отношении учета опыта работы действующих концессий и поскольку в концессионной практике не появилось новых моментов по сравнению с прошлым годом, ГКК не счел целесообразным просить внести какие-либо изменения в директиву Правительства от 18/VI‑25 г.
Предложенный план концессионных объектов и общие положения к плану являются лишь воплощением основных мыслей директивы Правительства.
Приложение: 1) Основные положение для разработки концессионного плана в 5‑ти экз. 2) Проект постановления СНК по докладу ГКК об ориентировочном плане концессионных объектов¹*.
Основные положения для разработки концессионного плана
Для выработки концессионного плана необходимо наметить основные положения, определяющие как выбор объектов концессий, так и объем концессионного плана: вместе с тем должны быть намечены условия, устанавливающие взаимоотношения концессионеров с государством.
I. Общий объем концессий
Опыт показывает, что концессионные предприятия мало поддаются нашему государственному регулированию как в деле политики заготовок сырья и материалов, так и в области экспорта и импорта, приобретающих особо существенное значение в моменты валютных затруднений и т. д.
Эти, указанные выше, отрицательные обстоятельства не имеют большого значения постольку, поскольку концессионные предприятия занимают в настоящее время незначительное место по отношению к нашему государственному хозяйству.
Ввиду этого директива Правительства от 18/VI‑25 года, осуждающая «крайнюю осторожность заключения концессионных договоров в связи с неправильной оценкой в отдельных случаях опасности, что концессионные предприятия могут представить значительную конкуренцию нашей возрождающейся госпромышленности» сохраняет на ближайший период свою силу.
Представляемый ГКК ориентировочный перечень концессионных объектов для своего полного осуществления потребует вложения капиталов свыше 3 миллиардов рублей, что составляет около ¼, примерно, всех уставных капиталов госпромышленности, транспорта, торговли, ныне вложенных.
ГКК ни в коем случае не имеет в виду фактическую реализацию этого плана в полном его объеме. Предложенные объекты надо рассматривать лишь как факультативные объекты. Даже при самом широком развитии нашей концессионной практики вряд ли можно допустить, чтобы в ближайшее 5-тилетие чистый инвестированный иностранный капитал превысил 10% к общей сумме капиталов организованного государственного хозяйства, вероятнее всего, он окажется значительно ниже этого процента.
В дальнейшем корректирование плана будет, разумеется, производиться в соответствии с ростом опыта и правильным учетом потребностей народного хозяйства в отношении осуществления отдельных частей концессионного плана.
Соотношение между государственным капиталом и привлеченным концессионным капиталом должно индивидуализироваться в зависимости от характера и состояния каждой данной отрасли промышленности, транспорта и прочих отраслей народного хозяйства и в зависимости от совокупности тех условий, на которых иностранный капитал согласится работать в СССР.
II. География концессионных объектов
В соответствии с общими задачами, поставленными правительством по постепенной индустриализации районов, лишенных ныне промышленности, надлежит стремиться к тому, чтобы концессионеров, которые до последнего времени устремлялись в основные промышленные центры, направлять также и в непромышленные районы; причем следует с особой благожелательностью относиться к тем концессионным предложениям, которые имеют пионерские задачи, предоставляя таким концессионерам в надлежащих рамках соответственные льготы.
При предоставлении концессии в районах, мало освоенных, следует особо учитывать политическое влияние, которое может оказывать концессионер (при мощности концессионного предприятия) на население данного района.
III. Концессионные объекты и их увязка с перспективными планами развития народного хозяйства
1) Поскольку мы переходим от так называемого периода восстановления старых основных капиталов нашего народного хозяйства к расширению и переоборудованию, должен быть составлен перспективный план развития всех отраслей нашего хозяйства.
Такие перспективные планы строительства и развертывания составляются по ряду отраслей народного хозяйства (5‑летняя рабочая гипотеза для планирования промышленности, 5‑летний план развития сельского хозяйства и т. д.).
2) Относительная ограниченность наших материальных ресурсов требует, чтобы для осуществления этих планов в известной степени (ограниченной) был привлечен и иностранный капитал в целях ускорения развертывания промышленности и, в частности, тяжелой индустрии на протяжении ближайших лет и индустриализации сельского хозяйства.
Для выполнения в возможно краткий срок намеченных нами планов привлечение иностранного капитала может иметь место и в ряде второстепенных отраслей хозяйства, так как этим мы освободим ресурсы страны для усиления и развития первостепенных групп промышленности, транспорта и т. д.
Концессионный план, таким образом, является величиной производной и зависящей от общих планов развертывания нашего хозяйства. Поэтому объекты концессий должны быть тесно увязаны с планами строительства на ближайшие годы.
3) Включение концессий в систему планового хозяйства должно заключаться в выборе объекта концессий в зависимости от удельного веса той или иной отрасли промышленности и транспорта в народном хозяйстве, в зависимости [от] концессии и ее объема в данной отрасли хозяйства.
Несмотря на длительные, а в отдельных случаях крайне длительные сроки концессий, при решении вопросов о привлечении иностранного капитала приходится исходить не из возможного удельного веса концессии и ее значения через 10‑15 лет, а из значения в условиях ближайших 3‑5 лет.
В виду того, что мы переходим к обновлению основного капитала, что в капиталистических странах связано с более длительным циклом (8‑10 лет), придется, очевидно, в вопросах нашего планирования удлинить эти сроки с 5‑ти летних на 8‑10‑летние, что будет распространено и на планирование исполнения концессионного плана.
По мере разработки таких перспективных планов мы должны будем корректировать и план концессионных объектов.
4) Необходимость и очередность привлечения иностранного капитала в концессии, в рамках общих задач расширения производства, определяются степенью технической отсталости отдельных отраслей промышленности, нуждающихся в иностранном капитале и в технике, в первую очередь.
Концессии могут быть в этих случаях использованы в качестве фактора. стимулирующего технический прогресс и усиливающего конкурентоспособность наших госорганизаций с заграничными, при прочих равных условиях, приближая нашу монопольную промышленность к условиям мирового рынка.
Примечание: Не исключается возможность привлечения иностранного капитала в отдельные предприятия, даже в том случае, когда эти предприятия не включены в планы, утверждаемые для ближайшего периода, поскольку наши 5‑летние планы построены на основе минимума развертывания хозяйства, определяемого ограниченностью наших ресурсов, капиталов и кредитов, сырьевых ресурсов, импортных возможностей и т. д.
Но в этих случаях привлечение иностранного капитала в предприятия, не включенные в планы, не должно уменьшать сырьевых, валютных и прочих ресурсов, намеченных к использованию при развертывании хозяйства СССР.
IV. Взаимоотношения концессионных предприятий с государством:
а) Наша система планового хозяйства требует включения концессионных предприятий в орбиту государственного регулирования.
Регулирование в отношении размеров производства может быть предусмотрено концессионными договорами. В ряде концессионных договоров мы и сейчас фактически определяем минимум и максимум выпуска продукции. Учитывая перспективу развертывания государственного и местного хозяйства, желательные и необходимые размеры производства концессионных предприятий должны и могут быть определены в договорах.
б) В отношении транспортных и коммунальных концессий регулирование тарифов и ставок государственными и коммунальными учреждениями общепринято. Поэтому в отношении таких концессий обеспечение государственного регулирования в самих договорах не может встретить сопротивления концессионеров.
в) Гораздо сложнее обстоит дело с вопросом регулирования цен на товары, производимые концессионерами. Как правило, концессионеру в течение ближайших лет должно быть предоставлено право свободной реализации продукции. В отношении тех товаров, преимущественными потребителями коих являются государственные и кооперативные учреждения, — регулирование цен может быть в случае надобности проведено путем согласования выступлений государственных и кооперативных организаций-потребителей.
В отношении тех товаров, преимущественными потребителями коих являются кустари, крестьянство и городской потребитель, а также в отношении тех, в потреблении коих заинтересована государственная промышленность или государство в целом, может быть оговорено преимущественное право покупки государством части продукции на основах, гарантирующих рентабельность работы концессий. Если по роду товара при непосредственной реализации концессионером своей продукции (тракторы и др.) может иметь место политическая опасность смычки концессионера с кулацкими и торговыми элементами, необходимо добиваться создания смешанных о‑в для реализации продукции или преимущественного права закупки продукции в зависимости от тех средств, которые должны быть вложены в смешанное Общество.
Во всяком случае не следует идти на предоставление концессий монопольного характера.
г) В случаях, когда конкуренция концессионера с госорганами на внешнем и внутреннем рынке нежелательна, можно предусмотреть вхождение концессионера в концессионные или иные соглашения с аналогичными государственными предприятиями. В необходимых случаях в договор вносится пункт о контроле органов НКТ над экспортными торговыми операциями концессионера за границей.
д) Особенно важное значение в наших условиях приобретают вопросы регулирования наших валютных отношений с концессионерами.
Перспективы экспорта на ближайшие несколько лет таковы, что мы, быть может, не в полной мере сумеем обеспечить валютой оплату импорта, потребного для нашего хозяйства. Поэтому необходимо:
1) В договорах предусмотреть подчинение концессионера общему валютному законодательству и ограничение свободного оборота инвалюты:
2) Как правило, право вывоза валюты должно быть обязательно предоставлено концессионеру на сумму чистой прибыли (исключая отчисления от прибыли, подлежащие внесению в доход казны), причем прибыль может быть вывезена только по истечении двухмесячного срока со дня представления баланса соответствующими органами (по линии публичной отчетности — НКФ, по линии наблюдения соответствующему наркомату).
3) Погашение капитала, как правило, включается в общую сумму прибыли.
4) Суммы, образуемые в целях восстановления предприятия (амортизация), вывозу не подлежат. Расходоваться этот капитал может только для целей восстановления предприятия.
5) По окончании срока действия концессии концессионер вправе вывезти все денежные средства, которые им будут получены при ликвидации оборотных средств, остающихся за концессионером, и суммы, уплачиваемые правительством в качестве непогашенной части инвестированного капитала в случаях и размерах, специально предусмотренных договором.
6) При досрочном выкупе концессионного предприятия концессионер имеет право вывезти все те суммы, которые ему причитаются, согласно оговоренного в договоре порядка выкупа.
7) Как правило, признать нежелательным сдачу концессий, работающих на импортном сырье. В тех случаях, когда по тем или иным соображениям выдача таких концессий будет признана желательной, необходимо установить, что ввоз импортного сырья и полуфабрикатов в размерах, предусмотренных твердо установленной производственной программой, обеспечивается в лицензионной порядке. В частности, допускается сдача концессий, работающих на иностранном сырье в тех случаях, когда по характеру концессионного предприятия потребное количество иностранного сырья и полуфабрикатов может быть компенсировано обязательством концессионера по вывозу изделий концессионного предприятия. Как правило, в таких случаях первичный завоз иностранного сырья производится без перевода валюты, дальнейший же перевод валюты производится в соответствии с произведенным экспортом.
Примечание: Если концессионер впервые инвестирует капитал, ввоз оборудования, сырья и полуфабрикатов производится сверх импортного плана.
8) В тех случаях, когда это совместимо с характером концессии и с потребностями внутреннего рынка, необходимо добиваться включения в концессионные договоры определенной экспортной программы. Будучи приурочена к производственной программе, она должна быть выражена в форме установления обязательного минимума вывозимой концессионером части его продукции.
При этом: а) повышение или понижение указанной в договоре нормы происходит с согласия ГКК; б) реализационные цены на внешнем рынке должны быть, где это нужно, согласованы с НКВТ, для избежания конкуренции с нашими экспортирующими органами, а главное, сокрытия доходов и уменьшения долевых отчислений. Обязательство экспорта может быть снято с концессионера в порядке предоставленного Советскому правительству приоритета в приобретении продукции концессионера, на коммерческих приемлемых условиях.
9) В виде крайней льготы Особым Валютным Совещанием концессионеру может быть предоставлено право иметь лимитную сумму для переводных операций заграницу, соответствующую действительным потребностям концессионера без особого на то каждый раз разрешения.
V. О степени обеспечения рентабельности концессии
1. Основным условием привлечения иностранного капитала в концессионное дело является достаточная рентабельность работы концессий. Включение в концессионные договоры требований, несоразмерных с возможностями в концессионных предприятиях в данный период хозяйственного развития, делает невозможным привлечение иностранных капиталов в концессионное дело.
Экономическим критерием для определения степени выгодности концессионных договоров должен являться тот эффект, который будет получен в деле расширения производства товаров и поднятие на более высокий уровень технической базы данной отрасли производства. Доход, который должен быть получен государством от работы концессионного предприятия, является, как правило, дополнением к выгодам советского государства от предоставления концессии.
Поэтому обременение концессионера чисто фискальными обязательствами уменьшает возможность привлечения иностранного капитала и ослабляет возможность предъявления концессионеру существенных требований, как-то: увеличения размеров вкладываемых капиталов, обязательства введения технических улучшений, если таковые появятся в период действия концессии, создание вспомогательных производств, полуфабрикатов, материалов, не производимых у нас, и т. д.
2. Обязательными являются все те платежи концессионера правительству, которые являются обычными для однородных государственных предприятий как-то: налоги — прямые и косвенные, сбор и пошлина и аренда в случае предоставления концессионеру готового здания и оборудования. Исключением из этих обязательных платежей является освобождение концессионера от пошлины за ввозимые для предприятия предметы оборудования, поскольку мы заинтересованы в максимальном расширении производства почти всех товаров и производства средств производства в СССР.
В тех случаях, где это представляется необходимым, стремиться к приравнению концессионеров к частным предприятиям.
3. Одним из условий концессионных договоров может быть обязательство концессионера — уплачивать правительству известное долевой отчисление с валовой продукции. Вместе с тем, поскольку в ближайшие годы товарный голод еще будет ощущаться в стране, а следовательно цены у нас будут несколько выше мировых цен, желательно также включение в условия пункта договора об отчислениях с излишка получаемых прибылей сверх нормального процента. Шкала отчислений процентов со сверхприбылей должна быть подвижной и построена на основе обязательного сохранения стимула к рационализации и улучшению производства.
4. Основанием для взимания долевого отчисления являются: 1) пользование концессионером естественными богатствами, которые ему предоставлены; 2) пользование концессионером теми выгодами, которые ему предоставляются в силу покровительственной политики правительства (монополия внешней торговли и таможенный пресс).
Установление долевого отчисления (помимо фискальных целей) имеет своей целью приравнять концессионера, имеющего часто большие преимущества перед госпромышленностью в силу лучшего состояния его оборудования и техники по сравнению с соответствующими гос. предприятиями, к последним.
5. Если долевое отчисление играет роль лишь платы за естественные богатства, то оно устанавливается на тех же экономических основаниях, что и для аналогичных гос. предприятий, а именно устанавливается, исходя из предполагаемой выгодности предприятия.
В остальных же случаях установление нормы долевого отчисления базируется на анализе предполагаемой калькуляции себестоимости производства на будущем концессионном предприятии и на ее сравнении с нашими рыночными ценами.
6. В общем и целом условия, которые мы ставим иностранному капиталу должны определяться как размером капитала, который будет вложен, а также и тем, в какой мере концессионное предприятие сможет содействовать улучшению нашей техники и приближению нашей промышленности к условиям мирового рынка как по линии качества продукции, так и цен.
VI. Взаимоотношения концессионеров с банками
Увеличение удельного веса концессий в нашем хозяйстве требует четкой директивы банкам о работе их с концессионерами. Запрещение государственным банкам работать с концессионерами может привести к тому, что последние будут работать через о-ва Взаимного Кредита и другие частные кредитные общества.
При установлении взаимоотношений концессионеров с банками, необходимо исходить из того, что государство (банки) не должно финансировать за свой счет концессионные предприятия.
При заключении кредитных соглашений банков с наиболее крупными концессионерами о кредитовании обязательно проводить на практике принцип, чтобы среднее между использованием концессионером банковских кредитов и хранение денег на счетах банков давало бы положительное сальдо в пользу банков.
Примечание:
1* Проект постановления СНК не приводится. Постановления СНК СССР были приняты 24 июля и 16 августа 1928 г. (их изложение дано в газете «Известия» 16 сентября 1928 г.). Полный текст см.: ГАРФ. Ф. 8350. Оп. 1. Д. 153. Л. 1; Оп. 3. Д. 454. Л. 10‑17.
ГАРФ. Ф. Р-5446. Оп. 3. Д. 77. Л. 17-28. Подлинник. Подписи — автографы.