§ 26. Колонии и окраины.

§ 26. Колонии и окраины

В состав государства нередко входят области, резко отделяющиеся от коренных частей государственной территории или своим географическим заморским положением, или особенностями своей общественной культуры.

Вследствие сравнительной общности общественной культуры всех стран Западной Европы, в составе их почти вовсе не встречается резкого противоположения коренных областей и окраин. Напротив, условия географического положения и исторических судеб русского государства привели к тому, что мы со всех сторон окружены, как кольцом, окраинами, резко отличающимися своей культурой, племенным составом, религией, историческим прошлым от коренных русских областей. В своем историческом развитии Россия была поставлена посреди двух одинаково ей враждебных культур — азиатского востока и европейского запада.

Сами условия присоединения наших окраин были совсем не те, что условия приобретения западными государствами их колоний. Приобретение колоний вызывалось условиями экономического развития, избытком населения, требовавшим исхода, ростом обрабатывающей промышленности, требовавшей удобных рынков для сбыта своих произведений. Колонии приобретались для экономической их эксплуатации в интересах метрополии. Присоединение русских окраин не было делом экономического расчета. Россия постепенно овладела своими окраинами на западе и на востоке, в силу чисто политических побуждений, как необходимым условием обеспечения своего могущества и независимости. Ей нужен был доступ к морю, ей надо было охранить свои границы от диких орд, и в силу этого она все росла и росла, иногда в ущерб своим экономическим интересам.

Окраины вовсе не поставлены у нас, подобно колониям западных государств, в положение эксплуатируемых метрополией владений. Напротив, иные из наших окраин, в особенности Финляндия, пользуются даже привилегированным положением.

Для осуществления в отношении к колониям и окраинам функций верховного управления иногда образуются особые органы.

Так в Англии для колоний имеется особый статс-секретарь, входящий обязательно в состав кабинета, а кроме того в большинстве колоний имеются особые колониальные представительные собрания, с соучастием которых назначаемые короной губернаторы осуществляют функции местного законодательства, подчиненного, однако, власти английского парламента. В некоторых колониях, а именно в Австралии (кроме западной), Капланде, Канаде, Нью-Фаундленде и Новой Зеландии, губернатор связан соучастием не только колониального представительного собрания, но и ответственных пред этим собранием министров. Для Ост-Индии также имеется особый статс-секретарь, который есть вместе председатель особого совета из пятнадцати членов. При первоначальном образовании этого совета семь членов были назначены собранием директоров компании, владевшей до 1858 г. Индией, а восемь — правительством. Теперь, при открытии вакансий, половина замещается также правительством, другая — кооптацией. Члены совета назначаются из лиц, проживших не менее 10 лет в Индии, сроком также на 10 лет. Местною властью в Ост-Индии является вице-король, при котором также имеется совет из шести членов, по назначению правительства. Для обсуждения вопросов местного законодательства вице-король пополняет совет еще шестью членами, из которых по крайней мере половина должна быть из туземцев. Наконец, и для Ирландии имеется особый главный секретарь (chief secretary for Ireland). Но он не занимает равного положения со статс-секретарями, а подчинен статс-секретарю по внутренним делам. Главный секретарь по делам Ирландии может и не быть членом кабинета, но обыкновенно он избирается из влиятельных членов парламента.

Некоторые колонии Дании и Голландии, подобно английским, имеют представительное устройство. Таковы Исландия и Суринам. Управление Исландией, перешедшей во владение Дании в 1380 году, определяется теперь особой конституцией 5 января 1874 года.¹* Местный парламент, альтинг, собирается через два года. Он состоит из 30 членов, избираемых народом, и 6, назначаемых королем. Срок выборов шесть лет. Альтинг разделяется на две палаты, верхнюю из 12 и нижнюю из 24 членов, притом так, что назначаемые королем все заседают в верхней палате. Министры ответственны пред альтингом.

В Суринаме, голландской колонии в Вест-Индии, с 1865 г. существуют колониальные штаты, состоящие из четырех членов, назначаемых на годичный срок губернатором, и из членов, избираемых народом по одному на каждые 200 избирателей. Они избираются и выбывают по частям: каждые два года одна треть.²*

В западноевропейской политической жизни наибольшую аналогию с нашими западными окраинами представляет принадлежащая германской империи Эльзас-Лотарингия или так называемая Имперская область (Reichsland).

Присоединенная к Германии в силу завоевания, она занимает в ней совершенно особое положение. Имперская область не признается отдельным государством, членом империи; она составляет, напротив, владение империи. Власть над ней принадлежит империи в целом, а осуществление этой власти поручено императору. Но император не государь Эльзас-Лотарингии, как государь Пруссии; Имперская область не состоит в личной унии с Пруссией. Государственная власть в Имперской области не самостоятельна, а коренится в имперской власти, есть только частное ее проявление.

В международных отношениях Имперская область является не государством, а частью государства. Она не может от себя ни посылать, ни принимать дипломатических агентов, ни заключать международных договоров. Международная охрана ее интересов принадлежит имперской власти.

В настоящее время устройство управления Имперской области определяется имперским законом 4 июля 1879 года. Во главе управления областью стоит назначаемый императором наместник, пользующийся правами министра. При нем состоит министерство Эльзас-Лотарингии, состоящее из статс-секретаря, помощников статс-секретаря (Unterstaatssekretäre) и советников, назначаемых императором за контрасигнированием наместника. Кроме того, существует особый государственный совет для обсуждении законопроектов и проектов указов, состоящий, под председательством наместника, из статс-секретаря, председателя высшего областного суда и его прокурора и от 8 до 12 назначаемых императором на три года членов, из коих трое назначаются по представлению областного комитета.

Областной комитет (Landesausschuss) есть местное представительное собрание, призванное к участию в издании специальных для Имперской области законов. Он состоит из 84 членов, избираемых окружными собраниями, из 20, избираемых провинциальными собраниями, и 4, избираемых городскими общинами Страсбурга, Мюльгаузена, Метца и Кольмара, тайной подачей голосов, сроком на три года. Созыв и закрытие областного комитета, а также его роспуск принадлежит императору. Заседания его публичны, прения происходят на немецком языке.

Местные законы Имперской области могут быть изданы двумя порядками: 1) имперской законодательною властью совершенно так же, как и общие имперские законы и 2) с заменой согласия рейхстага согласием областного комитета. Согласие союзного совета необходимо и в том, и в другом случае. Но законы, издаваемые при участии не рейхстага, а областного комитета, требуют кроме того санкции императора, чего не требуется для имперских законов.³*

Прежде и у нас было немало областных органов верховного управления, так что они имелись почти для всех окраин России. Так, из западных окраин в настоящем столетии особые органы верховного управления существовали для Польши, Западного края и Прибалтийского края.

В 1815 году Польша получила конституционное устройство на основании дарованной ей 27 ноября Александром I конституции.⁴* Управление образованным таким образом Царством Польским должно было осуществляться в отсутствие Государя через особого наместника, которым могли быть назначены только члены Императорского Дома и природные или натурализованные поляки (ст. 6). Наместник вместе с местным государственным советом, в котором он председательствовал, и осуществляли правительственную власть в Царстве (ст. 64). Совет составлялся из министров и государственных советников (ст. 63). Министров было пять: духовных дел и просвещения, юстиции, внутренних дел, военный и финансов (ст. 76), и кроме того особый министр статс-секретарь, находившийся постоянно при особе императора (ст. 77). Законодательная власть осуществлялась с участием народного представительства — сейма, состоявшего из двух палат: сената и палаты депутатов (ст. 86). Сенат составлялся из членов Императорского Дома, епископов и сенаторов, назначаемых Императором пожизненно из двух кандидатов, представлявшихся ему на каждую вакансию самим сенатом. Число сенаторов не могло превышать половину числа членов палаты депутатов (ст. 108‑109). Палата депутатов составлялась из 77 послов, избиравшихся дворянскими сеймиками, состоявшими из дворян-землевладельцев, по одному каждым, и 51 представителя общин, избиравшихся лицами не дворянского происхождения, владеющими недвижимостью или промышленным заведением, а также духовными, преподавателями учебных заведений и лицами свободных профессий. Избранными могли быть лица, достигшие 30 лет и платившие прямой налог определенного размера. Срок депутатских полномочий был шестилетний с частичным обновлением палаты по третям каждые два года (ст. 118‑134). Право законодательного почина принадлежало только правительству, и сама выработка законопроектов совершалась государственным советом (ст. 90). Изменения законопроектов могли быть составлены также только государственным советом на основании замечаний, представленных ему комиссиями сейма (ст. 99). Законопроекты, по усмотрению правительства, могли быть внесены первоначально в ту или другую из палат. Только финансовые законопроекты обязательно вносились сначала в палату депутатов (ст. 97). Проект, уже принятый одною палатой, другою мог быть только принят или отвергнут целиком, но уже не мог быть изменен (ст. 103). Императору принадлежало безусловное вето (ст. 104). Государственный бюджет на первый раз должен был быть составлен Императором, по выслушивании мнения Государственного Совета, и должен был сохранять свою силу до тех пор, пока не будет изменен по соглашению правительства и обеих палат сейма (ст. 162).

После польского мятежа 1830 года конституция или “хартия государственных установлений” была отменена, и новый порядок управления царством определен был грамотой 14 февраля 1832 года (П. С. З. № 5.165). Главное местное управление было вверено совету управления, действовавшему именем Императора под председательством наместника края.

Дела законодательные и другие особой важности предположения по Царству, о которых будет Высочайшей властью признано, что они должны быть предварительно соображены с общим законодательством и пользами империи, вносились из особого совета Царства Польского в Государственный Совет. Для рассмотрения таких дел в составе совета был учрежден особый департамент (П. С. 3. № 5.165). Но он занимал первоначально совершенно обособленное положение. Журналы его, и притом в подлиннике, подносились непосредственно на Высочайшее утверждение. В общее собрание департамента дела Царства Польского вносились лишь в силу особых Высочайших повелений. Все делопроизводство по этому департаменту было совершенно выделено из ведения государственного секретаря и поручено руководству одного из членов департамента, который и представлял дела Государю (П. С. 3. № 5.860). Только в 1837 году делопроизводство по департаменту было передано государственной канцелярии на общем основании (П. С. 3. № 10.054). Департамент дел Царства Польского просуществовал до 1862 года (П. С. З. № 37.827). Но уже через два года был снова учрежден особый комитет по делам Царства, именно 25 февраля 1864 года. Высочайшее повеление об его учреждении обнародовано только в 1866 году (Собр. узаконений 1866 года № 105, ст. 794; П. С. З. № 43.924). Окончательно упразднен он в 1881 году, 29 мая (П. С. З. № 145).

Западный комитет учрежден в 1831 году, 16 сентября, для обсуждения “мер, кои приняты могут быть, дабы губернии, от Польши присоединенные, приведены были к тому порядку, какой по управлению в других российских губерниях существует”. Закрыт он был в 1848 г. (П. С. З. № 22.908), но в 1862 году, 22 сентября, вновь восстановлен, но только на два года, так как в 1864 г., 31 декабря, был снова закрыт.

Кроме того, существовал еще в царствование Александра II остзейский комитет, для устройства крестьянских дел Прибалтийского края, представлявший ту особенность, что в заседаниях его принимали участие предводители дворянства прибалтийских губерний.⁵*

Из восточных окраин особые органы верховного управления были учреждены для Сибири и Кавказа, Сибирский комитет был учрежден дважды. Первый раз он был учрежден в 1821 году (П. С. 3. № 28.706) и закрыт в 1838 г. (П. С. З. № 10.867). Затем он снова был учрежден в 1852 г. (П. С. З. № 26.178) и на этот раз просуществовал до 1864 г., когда дела его были переданы комитету министров (П. С. З. № 41.631). Кавказский комитет⁶* был учрежден первоначально в 1840 г. в виде временного установления для введения в Закавказье нового гражданского устройства (П. С. З. № 13.413), но с 1842 года он получил характер постоянного учреждения (П. С. З. № 16.008). Кавказский комитет закрыт в 1882 году (П. С. 3. № 485).

Дополнение. Высочайшим указом 26 февраля 1905 г. восстановлена должность Наместника Кавказского, существовавшая до 1888 года. В лице его сосредоточивается высшее местное управление всеми гражданскими и пограничными делами края. В действиях своих он подчинен Государю, по непосредственному усмотрению которого назначается и увольняется. Через наместника восходят к высшей законодательной и исполнительной власти дела, управления, не предоставленные его личному разрешению и им одним объявляются все повеления и разрешения Государя. Он печется о точном и непременном исполнении всех обязанностей, возложенных на главное управление вверенного ему края, имеет право разрешать все случаи в порядке исполнительном, не требующие нового закона или постановления и принимать на месте все меры, требуемые обстоятельствами, донося прямо Государю как о своих действиях, так и о побудивших к ним причинах. В отношении служащих на Кавказе, за исключением чинов государственного контроля, государственного банка и судебного ведомства, наместник непосредственно осуществляет все те права, которые принадлежат министрам. Он лично или через подведомственных ему высших гражданских чиновников обозревает край, принимает решительные меры к прекращению беспорядков, упущений и восстановлению законного течения дел, донося лишь об этом Государю и уведомляя министров и главноуправляющих по принадлежности. В чрезвычайных обстоятельствах наместник может отменять постановления губернских и областных административных мест и сделанные вместо них распоряжения свои приводить в исполнение под личной ответственностью за последствия, донося Сенату и уведомляя соответствующих министров о побудивших его к этому причинах. В случае усиления на Кавказе определенных в законе преступлений наместнику предоставляется лиц туземного населения, вредных для общественного порядка и безопасности вследствие участия их по сведениям местной администрации в означенных преступлениях, удалять в определенные им на Кавказе места и высылать из края в места, назначенные министром внутренних дел на срок не свыше пяти лет и ограничивать на определенные сроки и в известных местностях края свободу беспаспортных отлучек. Меры эти приводятся, впрочем, в исполнение не иначе, как по обсуждении каждого случая в совете наместника.

Однако в означенных случаях наместник вправе принимать и другие меры, доводя лишь до сведения Государя как о своих распоряжениях, так и о вызвавших их причинах. Наместник вправе также удалять иностранцев, воспрещать лицам не туземного происхождения, вредным для общественного порядка, пребывать в пограничных с Турциею и Персиею местностях, лишать за неблаговидные поступки и действия сельские общества Закавказская края права выбора сельского старшины или даже всех должностных лиц сельского управления, воспрещать в какой-либо местности или вообще в пределах Кавказа жительство лицам, пребывание которых будет признано вредным и т. д.

При наместнике состоят два помощника по военной и гражданским частям. Последний, назначаемый по непосредственному усмотрению Государя, исправляет должность наместника в его отсутствие, председательствует в совете и исполняет поручения наместника по гражданскому управлению краем. Наместник может возложить на него и постоянное выполнение части своих обязанностей за исключением указанных в законе мер.

Совет наместника обсуждает, а в некоторых случаях и решает дела, предоставленные его рассмотрению по закону, или вносимые в него по распоряжениям наместника. Он состоит кроме вышеуказанного председателя из особо назначенных членов — одного от министерства внутренних дел и одного от министерства финансов, уполномоченного от главноуправляющего землеустройством и земледелием, старшего председателя тифлисской судебной палаты и директора канцелярии наместника. (Учр. Упр. Кавказск. края по прод. 1906 г., т. II Св. зак.).

Примечания:

¹* В этот год праздновалось тысячелетие первого заселения Исландии. Hansen. Staatsrecht, 154‑160.

²* Hartog. Staatsrecht. 84‑95.

³* Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. I. 1895. S. 678‑738.

⁴* Dufau, Duvergier et Guadet. Collection des constitutions. T. IV, 1823, pp. 85‑103. [Конституционная хартия 1815 г. и некоторые другие акты бывшего Царства Польского (1814‑1881) изд. Н. Д. Сергеевского, 1907].

⁵* Несколько Высочайше утвержденных журналов этого комитета помещены в П. С. З., напр., 6 сент. 1863 г. № 40.034а.

⁶* См. Градовский. Начала, т. II, 2 издание, 1891 г., стр. 228‑232.