§ 52. Права монарха.

§ 52. Права монарха

Права монарха, как субъекта государственного отношения, определяются тем, что он есть глава государства. В его руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Не всегда власть монарха безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным собранием. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение главы и сосредоточия всей государственной деятельности. Функция исполнения во всех монархиях всецело вверяется монарху. Функции суда и законодательства не предоставляются ему так всецело. Однако, суд отправляется во всех монархиях не иначе, как от имени монарха, им назначенными судьями и осуществляет право помилования. Законы, в решительном большинстве монархий ограниченных, издаются с утверждения монарха. Только Англия и Норвегия представляют исключения. Кроме того, право представлять государство, как целое во внешних и внутренних его отношениях, принадлежит всегда монарху.

Поэтому, нельзя признать правильным определение некоторых конституций, что монарх глава исполнительной власти¹*. Так как функции монарха никогда не ограничиваются одним исполнением законов, а, напротив, объемлют в той или другой степени все функции государственной власти, то правильнее, как это делают другие конституции, обозначать монарха, как главу государства²*. Даже некоторые республиканские конституции держатся такого обозначения для президента³*.

Но права президента существенно отличаются от прав монарха. Не говоря уже о том, что права его делегированы от народа, а не самостоятельны, как у монарха, участие президента в законодательстве весьма ограничено, и законы в республике могут быть издаваемы даже вопреки прямо выраженной воле президента, и потому ни в каком смысле нельзя сказать, чтобы президенту принадлежала и законодательная власть.

Итак, монарху, как главе государства, принадлежит обыкновенно право участия в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В конституционной монархии он связан в осуществлении этого права соучастием парламента. В монархии абсолютной он осуществляет свое право, не ограничиваемый в том ничьими другими правами.

Но, конечно, и абсолютный монарх не может сам непосредственно осуществлять всю полноту принадлежащей ему по праву власти, во всех ее частных проявлениях; это было бы совершенно непосильно для одного человека. Разрешение лично монархом всех мелких текущих дел государственного управления только отвлекало бы его от надлежащего внимательного отношения к важнейшим вопросам внешней и внутренней политики. К этому присоединяется еще и необходимость для целесообразного осуществления отдельных задач управления разнообразных технических знаний, которые не могут совместиться в одном лице. Все это приводит к необходимости и для абсолютного монарха поручать осуществление значительнейшей части принадлежащей ему власти подчиненным органам, им же самим учреждаемым. Отсюда получается противоположение сферы непосредственной деятельности монарха и сферы подчиненного управления. Хотя в неограниченной монархии государю принадлежит безраздельно вся полнота власти, но непосредственно, лично он осуществляет лишь некоторую долю этой власти. Вот эта сфера непосредственного функционирования монарха и составляет в тесном смысле, слова сферу прав монарха. Объем непосредственных прав монарха представляется существенно различным в области законодательства, управления и суда. Всего шире эти права в сфере законодательства; всего уже — в сфере суда. Сфера управления занимает в этом отношении среднее место.

С этим различием сферы непосредственных прав монарха и сферы подчиненного управления не следует смешивать вопрос о степени ограниченности власти монарха. И в ограниченной монархии, где законодательная власть монарха ограничена соучастием народного собрания, законодательство относится всецело к сфере непосредственной деятельности монарха. Хотя конституционный монарх осуществляет лишь весьма ограниченную законодательную власть, но все-таки осуществляет ее всю сполна непосредственно, так же как и абсолютный монарх свою неограниченную законодательную власть. С другой стороны, хотя в сфере управления конституционный монарх пользуется более самостоятельной властью, нежели в сфере законодательства, значительнейшую часть административных функций он передает подчиненным органам.

В качестве главы государства монарх, прежде всего, пользуется правом представления государства в его внутренних и внешних отношениях. Другими словами, только монарху принадлежит право действовать от имени государства, как целого. Поэтому, монарх и в конституционном государстве занимает безусловно первое место, выше всех других лиц и учреждений.

Представительство государства во внешних его отношениях заключается в праве вести международные сношения, посылать и принимать дипломатических агентов, заключать международные договоры, вступать в союзы, вести войну и заключать мир. Эти права монарха в области международных сношений подвергаются наименьшим ограничениям и в конституционных монархиях, везде составляя прерогативу монархической власти. Парламент же признается безусловно не имеющим права вступать в какие-либо сношения с иностранными государствами. Даже косвенное влияние парламента посредством запросов в применении к международным делам существенно ограничивается, так как парламентской практикой признано, что дипломатические документы сообщаются палатам лишь после того, как переговоры, к которым они относятся, уже закончены⁴*.

Наши основные законы не упоминают особо о праве монарха вести международные сношения. Но, конечно, право это объемлется общим выражением ст. 80: “власть управления”, и проявление государственной власти во внешних отношениях всецело и исключительно относится к сфере непосредственного действия Верховной власти. Вся решительная власть по делам международным исключительно осуществляется самим Государем. Министерство иностранных дел с дипломатическими миссиями является только исполнителем его велений. Русское законодательство не устанавливает даже для дел внешних, как это оно делает для дел законодательных, какого-либо определенного обязательного порядка их предварительного рассмотрения. У нас не существует для обсуждения этих дел даже какого-либо совещательного учреждения при монархе. В учреждении государственного совета ст. 23, п. 6 сказано, что “объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры” могут подлежать предварительному общему соображению государственного совета только по “усмотрению обстоятельств”⁵*. Таким образом, о передаче этих вопросов на обсуждение совета закон говорит, как о деле совершенно факультативному. И на практике дела эти теперь никогда не вносятся ни на обсуждение совета, ни других постоянных совещательных учреждений верховного управления. Порядок предварительного обсуждения вопросов внешней политики не определяется никаким гласным постановлением и всецело зависит в каждом данном случае от благоусмотрения Государя.

Дополнение. В Основных Законах изд. 1906 г. приведенной в тексте ст. 80 соответствует ст. 10. Но, кроме содержащейся здесь общей формулировки прав монарха в области управления, принадлежащее ему право международного представительства России оговорено особо. Согласно ст. 10, “Государь Император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского Государства с иностранными державами. Им же определяется направление международной политики Российского Государства”. Далее; “Государь Император объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами” (ст. 13).

Что касается порядка предварительного обсуждения вопросов внешней политики, необходимо иметь в виду, что вопросы эти не входят в перечень предметов, подлежащих ведению Государственной Думы, на основании ст. 31 Учрежд. Госуд. Думы. Но косвенным образом парламент может войти в соприкосновение с вопросами внешней политики, именно, поскольку последняя нуждается (например, при заключении договоров) в издании законов или штатов, а также в их изменении, дополнении и пр., и еще при обсуждении бюджета. См. Учреждение Государственной Думы, ст. 81 п. 1 и 2.

Вслед за правом представительства должно быть поставлено принадлежащее Государю право распоряжения личными и материальными силами государства. Право распоряжения личными силами включает в себя: 1) право распоряжения вооруженной силой государства; 2) право назначения, удаления, перемещения служащих; 3) право пожалования почетных наград и отличий.

Право распоряжения вооруженной силой выражается, прежде всего, в командовании войском и флотом. Право это: предоставляется и конституционным монархам.⁶* Только в португальской конституции не упомянуто об этом праве. Русскому же Императору, как неограниченному монарху, принадлежит не только высшее командование (Полож. воен. мин., ст. 1), но право собственною властью определять численный состав военной силы (Уст. воинск. пов., ст. 9, 242, 304). В монархиях же конституционных численный состав вооруженной силы определяется с согласия парламента.

Дополнение. Основные Законы изд. 1906 г. (ст. 14) следующим образом формулируют права монарха в области управления армией и флотом: “Государь Император есть Державный Вождь российской армии и флота. Ему принадлежат верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства. Он определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского Государства. Государем Императором, в порядке верховного управления, устанавливаются также ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота”.

Очевидно, что отнесением указанных в этой статье предметов к сфере верховного управления они исключаются из сферы компетенции законодательных учреждений.

Определение контингента ежегодного набора должно совершаться в законодательном порядке. Но если закон о числе людей, потребном для дополнения армии и флота, не будет издан к 1 мая, то указом Государя-Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году (Основные Законы, ст. 119).

Лица, принадлежащие к составу вооруженной силы, занимают в государстве совершенно особое положение. Они подчинены особой дисциплинарной власти, особым военно-уголовным законам, отличающимся особой строгостью, и юрисдикции особых военных судов. В гражданских правах военнослужащих устанавливаются также некоторые ограничения.

Военное и морское министерства, служащие органами, через которые Высочайшая воля осуществляется в применении к управлению вооруженной силой государства, занимают несколько особенное сравнительно с прочими министерствами положение. Они находятся в более непосредственном подчинении Императору. Дела, которые касаются исключительно военного и морского ведомств и не связаны с установлением расходов для государственного казначейства, не вносятся на обсуждение государственного совета и комитета министров, а по обсуждении их в специальных военном и адмиралтейств совете восходит прямо на Высочайшее уважение. Вместе с тем объем непосредственного действия Высочайшей власти по этим ведомствам гораздо шире. Многие распоряжения, которые по другим ведомствам разрешаются властью сената или министров, тут совершаются не иначе, как по Высочайшим повелениям.

Дополнение. Указанное в тексте изъятие из общего законодательного порядка сохранилось и в настоящее время, с учреждением Государственной Думы и преобразованием Государственного Совета. Согласно ст. 96 Осн. госуд. зак. (изд. 1906 г.) “постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств Советами, по принадлежности, непосредственно представляются Государю Императору, если только сии постановления, положения и наказы относятся собственно к одним упомянутым ведомствам, не касаются предметов общих законов и не вызывают нового расхода из казны”. В противном случае требуется предварительное испрошение ассигнования нужного кредита, что по общему правилу происходит в законодательном порядке.

Равным образом сохранилось изъятие из общего законодательного порядка для постановлений по военно-судебной и военно-морской судебной частям (Осн. Зак. ст. 97).

Право назначения, перемещения, увольнения должностных лиц Император осуществляет непосредственно в отношении ко всем должностям первых четырех классов и к некоторым должностям пятого. Назначение на должности первых трех классов совершается по непосредственному избранно Императора; на прочие — по представлению министров. Кроме лиц, состоящих собственно на государственной службе, Высочайшей властью назначаются или утверждаются еще некоторые должностные лица земского, городского, сословного и церковного управления. Таковы председатели губернского земского собрания (Полож. земск. учр., ст. 54), столичные городские головы (Город, полож., ст. 114), губернские предводители дворянства (т. IX, ст. 304), православные, армяно-григорианские и католические епископы, магометанские муфтии и шейх-уль-исламы, калмыцкие ламы (Уст. инов. испов., ст. 1675).

Пожалование почетных наград есть исключительное право Императора и осуществляется во всех случаях им непосредственно.⁷* Исключение из этого правила составляет лишь утверждение в первом классном чине департаментом герольдии и право главнокомандующего в военное время производить в чины до капитана армии включительно и награждать орденами св. Станислава 3‑й и 2‑й степеней, св. Анны 4‑й, 3‑й и 2‑й степеней, св. Владимира 4‑й степени и св. Георгия 4‑й степени; этим орденом не иначе, как по статуту и по удостаиванию думы из наличных георгиевских кавалеров. Кроме чинов и орденов, наградами служат: Высочайшее благоволение, пожалования званий: статс-секретаря, генерал-адъютанта, флигель-адъютанта, придворных званий, почетных титулов (князя, графа, барона), дворянства, почетного гражданства, аренды, подарки от Высочайшего имени, медали, кафтаны.

Император есть гроссмейстер всех российских орденов, которых у нас довольно много, и большинство из них подразделяются на несколько степеней. В порядке старшинства, начиная с младшего, они даются в такой последовательности: Анны 4 степени (только военным), Станислава 3, Анны 3. Станислава 2, Анны 2, Владимира 4, Владимира 3, Станислава 1, Анны 1, Владимира 2, Белого Орла, Александра Невского и Александра Невского же с бриллиантовыми украшениями. Высочайшее благоволение, чины тайного советника, ордена св. Владимира 1 степени и св. Андрея Первозванного даются только по непосредственному Высочайшему усмотрению. Старшинства между ними не установлено, и хотя обыкновенно орден св. Андрея дается после всех других орденов, но иногда и Владимир 1 дается после Андрея Первозванного; все другие награды по представлению министров.

Право распоряжения материальными силами государства включает в себя права финансового хозяйства и принудительного отчуждения частной собственности. В конституционных монархиях право монарха собирать налоги, заключать займы и расходовать средства государственного казначейства на потребности управления ограничено участием парламента, согласие которого необходимо для составления государственного бюджета. В этом праве парламента вотировать бюджет и заключается главное основание влияния парламента на управление государством. Опираясь на это право, английский парламент завоевал себе преобладающее значение.

Русский император, как монарх неограниченный, свободно распоряжается средствами государства, устанавливает налоги, собирает их и расходует. Но и у нас для составления росписи государственных доходов и расходов и вообще всех общих финансовых распоряжений применяется тот же порядок, как и для издания законов. Проекты всех финансовых мер восходят на Высочайшее уважение не иначе, как через государственный совет.

Дополнение. Согласно действующим Основным Законам, как для проекта государственной росписи доходов и расходов, так и для ассигнований, росписью не предусмотренных, для установления налогов и т. п. требуется в принципе одобрение Государственного Совета и Государственной Думы. О бюджетных правах этих учреждений см. том II.

В деятельности своей, направленной к осуществлению отдельных задач управления, государственная власть нередко встречает необходимость во что бы ни стало воспользоваться имуществом, составляющим частную собственность. Если нельзя добиться от собственника добровольной уступки его имущества, прибегают к принудительному отчуждению или так называемой экспроприации, впрочем не иначе, как под условием полного и предварительного возмещения собственнику цены отчуждаемого от него имущества. Особенно часто такого рода надобность в экспроприации имеет место в отношении к недвижимым имуществам, как более трудно заменяемым одно другим в силу того, что самое место нахождения их может обусловливать потребность в данном именно участке земли. Наше законодательство, по общему правилу, допускает как принудительное отчуждение, так и временное занятие недвижимости не иначе, как с особого на каждый частный случай Высочайшего разрешения в форме именного указа, издаваемого по предварительном рассмотрении дела в государственном совете (т. X, ч. I, ст. 576). Но от этого общего правила имеются и изъятия. Во-первых, именным указом 10 февраля 1886 года (П. С. 3. 3506) установлено общее признание допустимости экспроприации для надобностей православных церквей, молитвенных собраний, кладбищ, причтов и школ в Прибалтийских губерниях. Во-вторых, без особого Высочайшего повеления принудительно занимаются земли под лагерное расположение войск и саперные работы (Уст. земск. повин., ст. 416‑419). Принудительное отчуждение движимостей, например, для целей военных (реквизиции, потравы при маневрах) или санитарных (умерщвление зачумленного скота) разрешается органами подчиненного управления.

Право законодательства принадлежит русскому Императору, как неограниченному монарху, всецело, без всяких ограничений. Он не разделяет его ни с каким другим установлением. Лишь для предварительного, ни в чем его не связывающего обсуждения законопроектов учрежден государственный совет, личный состав которого, к тому же, вполне зависит от Императора. Таким образом, законодательство составляет исключительное и непосредственное право монарха. Ст.51 Осн. Зак. гласит, что “никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего  совершения без утверждения Самодержавной власти”. Этому не противоречит право подчиненных органов, сената, министров, губернаторов, земских собраний, думы издавать общие обязательные постановления, иногда содержащие в себе и юридические нормы. Все эти постановления не имеют равного значения с законом. Они имеют силу лишь под условием не противоречия их закону и, в отличие от закона, обозначаются именем указов (Verordnung, décret, ordonance).

Дополнение. Объем права законодательства, принадлежащего Императору, в настоящее время иной, благодаря конституционному ограниченно его власти, после манифеста 17 октября 1905 г. и актов 20 февраля 1906 г. Общее начало действующего права по данному вопросу выясняется из ст. 86 Осн. Зак. (изд. 1906 г.), гласящей, что “никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора” и ст. 7: “Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственною Думою”. Инициатива пересмотра основных законов принадлежит исключительно Монарху (ст. 8).

В противоположность законодательству, отправление правосудия не осуществляется монархом непосредственно. Со времени введения в действие Судебных Уставов Александра II правосудие отправляется и у нас особыми судебными установлениями, отправляющими правосудие от имени монарха, но не по непосредственным его указаниям, а на основании изданных им общих законов. И сами судебные установления не могут представлять подлежащие их ведению дела, в случае сомнений, на разрешение Высочайшей власти. Все судебные установления, говорится в ст. 9 Устава гражд. судопр., обязаны решать дела по точному разуму действующих законов, а в случае их неполноты, неясности, недостатка или противоречия, основывать решение на общем смысле законов. Воспрещается, добавляет ст. 10, останавливать решение дела под предлогом неполноты, неясности, недостатка или противоречия законов. Точно такое же правило содержит и ст. 12 и 13 Уст. угол, судопр.

Но отправление правосудия самостоятельными, опирающимися только на закон судебными установлениями не составляет безусловно общего правила. Прежде всего, Судебные Уставы Александра II и до сих пор введены еще не повсеместно⁸*. А судебные дела, производящиеся в старых судебных установлениях, могут восходить на Высочайшее уважение и, таким образом, входить в сферу непосредственного действия Верховной власти. Затем, новые судебные установления ведают только гражданские и уголовные иски. Иски административные, возникающие из незаконных действий административных властей, подлежат ведению первого департамента, откуда дела могут при известных условиях переходить в государственный совет и, следовательно, на разрешение Высочайшей власти. Наконец, в области уголовного правосудия и по новым судебным уставам Верховная власть сохранила некоторые непосредственные функции. От Высочайшей власти зависит, во-первых, предание суду должностных лиц первых трех классов и губернаторов по закону 1898 г. Во-вторых, переговоры о лишении дворянства чинов и орденов или духовного сана приводятся в исполнение не иначе, как с Высочайшего утверждения (Уст. угол. суд. ст. 945). В-третьих, Верховной власти принадлежит право помилования в самом широком смысле слова, т. е. право смягчать наложенные судом наказания, вовсе освобождать от них и также освобождать от самого уголовного преследования (Уст. угол, суд., ст. 945 и 16, п. 4)⁹*. Все ходатайства о помиловании как суда, так и самих осужденных восходят на Высочайшее уважение по докладу министра юстиции, за исключением ходатайств о лицах, судившихся в военных и морских судах, которые докладываются соответственно военным министром и управляющим морским министерством. В монархиях конституционных право помилования, принадлежащее королю, подвергается различным ограничениям. Так, вообще для освобождения от уголовного преследования или так называемой амнистии недостаточно королевского распоряжения, а требуется законодательный акт. В Голландии король может помиловать осужденного не иначе, как по выслушиванию мнения о том высшего суда. В Швеции право помилования осуществляется по выслушивании королем мнения, если наказание не выше трехлетнего заключения, судьи, решившего дело; в делах же более важных — мнения высшего суда (Hoog Raad)¹⁰*.

Из дел собственно управления в сферу непосредственной компетенции монарха входят лишь дела, не могущие быть разрешенными силою существующих законов или по самому своему существу не подлежащие общей законодательной регулировке или, наконец, требующие принятия чрезвычайных мер.

Дополнение. Сделанная в последнем абзаце краткая характеристика сферы непосредственной компетенции Монарха не вполне соответствует основным законам, изданным после манифеста 17‑го октября 1905 г.

Согласно ст. 10, власть управления, принадлежащая Государю, действует непосредственно в сфере верховного управления. Принцип обязательной закономерности актов верховного управления установлен в следующей, 11‑й ст.: “Государь Император, в порядке верховного управления, издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов”.

Примечания:

¹* Голландская, § 54; Бельгийская, § 29; Баденская, § 5; Испанская, § 50; Норвежская, § 3; Румынская, § 35.

²* Баварская, § 11; Саксонская, § 4; Вюртембергская, § 4; Греческая, § 32; Португальская, § 71.

³* Чили, § 59; Коста-Рика, § 95; Гватемала, декрет 1876 г., § 1.

⁴* Todd. Die parlamentarische Regierung, II, S. 517 und. ff.

⁵* [С преобразованием Государственного Совета в верхнюю Палату отменен и цитируемый в тексте закон.].

⁶* Итальянская конституция, § 5; греческая, § 32; румынская, § 93; нидерландская, § 58; шведская, § 14; норвежская, § 25; испанская, § 52.

⁷* Правила об испрошении Высочайших наград, 1 авг. 1898 г. Собр. Узак. 1898 г., ст. 1167.

⁸* [В настоящее время дореформенные судебные учреждения упразднены повсеместно.]

⁹* [В основных Законах изд. 1906 г. (ст. 23) принадлежащее монарху право помилования формулировано следующим образом: Государю Императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождением их от суда и наказания.].

¹⁰* Шведская конституция, § 66.