§ 50. Исключительные ограничения свободы.

§ 50. Исключительные ограничения свободы

Постановления, обеспечивающие гражданскую свободу, могут, без сомнения, очень часто стеснять свободу действия органов власти. Им легче было бы действовать, если бы им не приходилось считаться с правами гражданской свободы, если бы они могли задерживать без всяких ограничений подозрительных личностей, высылать их, ссылать, налагать собственною властью взыскания, воспрещать собрания и союзы, не допускать обсуждения в печати тех или других вопросов или критического обсуждения своих распоряжений. Достижение ближайших, непосредственных отдельных целей государственного управления, может быть, тогда бы и облегчилось. Но осуществление общей и основной цели, которая должна определять всю деятельность государственной власти, в отношении к которой все отдельные мероприятия являются лишь подчиненными средствами, прогрессивное развитие и преуспеяние государства, конечно, от этого бы пострадали. К тому же гражданская свобода сама по себе такое высокое драгоценное благо для человека, что ею никак нельзя жертвовать только для большего удобства административной деятельности.

Но в жизни каждого государства могут быть такие моменты, когда дело идет о сохранении его целости и независимости, иногда от данной минуты зависит само бытие государства. В такое время нельзя считаться с отдаленными общими целями, а приходится спасать государство и государственный порядок от грозящей ему опасности во что бы то ни стало. Уважение государственной власти к отдельным субъективным правам не может доходить до того, чтобы принести ему в жертву сам государственный порядок и вообще господство закона. Если и за частными лицами признается в крайних случаях право необходимой обороны и крайней необходимости, нельзя такого права не признать и за государством. Во время особой внешней или внутренней опасности государственная власть имеет, поэтому, право принимать исключительные меры охраны, обусловливающие собою временные ограничения гражданской свободы.

Исключительные меры охраны государственного порядка выражаются главным образом во временной отмене гарантий личной свободы и в передаче функций гражданского управления, или даже и суда, военным властям. Отмена гарантий личной свободы дает административной власти возможность с большей свободой применять принудительные меры. Передача функций общего суда и гражданского управления военной власти придает суду и управлению большую энергию и силу, так как организация военной силы вся рассчитана именно на борьбу с вооруженным врагом, на принуждение силой, на то, чтобы силой сломить всякое сопротивление.

Почти все законодательства предусматривают случаи необходимости установлений тех или других исключительных ограничений гражданской свободы. Исключение составляет одно только швейцарское законодательство.

Эти чрезвычайные меры принимают в различных государствах весьма разнообразные формы. Но все это разнообразие можно свести к трем главным, основным формам. Чрезвычайные формы охраны государственного порядка могут заключаться: 1) в приостановке действия некоторых законодательных постановлений, обеспечивающих гражданскую свободу; 2) в передаче общих административных функций военным властям и 3) в замене деятельности общих судов деятельностью судов военных.

Из этих трех форм чрезвычайных мер основною представляется первая, две другие присоединяются к ней, образуя высшие степени чрезвычайной охраны или так наз. осадное положение (Belagerungszustand, état de siège, estado de sitio). Некоторые государства обходятся с одной первой формой; в других допускается в случаях особой опасности и установление осадного положения.

Приостановка действия постановлений, обеспечивающих гражданскую свободу, имеет своею целью предоставить органам административной власти большую свободу действия; когда серьезная опасность грозит самому государству, соображения целесообразности заслоняют собою требования права и потому юридические гарантии гражданской свободы временно приостанавливаются.

При осадном положении не довольствуются предоставлением органам власти большей свободы действия. Заменой гражданских учреждений военным начальством действиям власти придается не только большая свобода, но и иная более энергичная и более суровая форма. Организация гражданских учреждений рассчитана на мирные условия общественной жизни; организация войска — на борьбу с вооруженным врагом. Деятельность гражданских властей предполагает, по общему правилу, добровольное подчинение их распоряжениям; деятельность военной, власти вся направлена на принуждение силой, на то чтобы силой сломить всякое сопротивление.

Поэтому, когда опасность, грозящая государственному порядку, не принимает формы вооруженного восстания, а заключается лишь в возбужденном брожении умов, в усилении антиправительственной агитации, в умножении числа преступлений, можно обойтись и с одной отменой гарантий гражданской свободы. Только в случаях вооруженного восстания или неприятельского нашествия является надобность в подчинении, всей территории государства или отдельных местностей военному режиму. При этом, как уже сказано, следует различать установление собственно военного управления и установление вместе с тем общей юрисдикции военных судов. Распространение юрисдикции военных судов, а вместе с тем и действия военно-уголовных законов, особенности которых коренятся в особых требованиях воинской дисциплины, на общие преступления представляют высшую степень ограничения гражданской свободы. При этом не только временно, по соображениям целесообразности, приостанавливаются гарантии прав гражданских, но и само решение вопросов о праве и даже наложение высших уголовных наказаний предоставляется бесповоротно и окончательно органам, далеко не представляющим достаточных гарантий правильного отправления правосудия.

Этим и объясняется, почему во многих государствах замена общих судов военными безусловно не допускается. Какие бы чрезвычайные меры охраны государственного порядка ни принимались, деятельность общих судов не приостанавливается и компетенция их не ограничивается.

Обращаясь к рассмотрению законодательства по этому вопросу отдельных государств, наиболее ревнивое оберегание неприкосновенности прав гражданской свободы мы находим в Швейцарии. И конституция швейцарская, и установившаяся в швейцарском союзе практика не допускают вовсе стеснения прав гражданской свободы. Не только не может быть объявлено по поводу внутренних беспорядков осадное положение, но даже действие статей конституции, гарантирующих права гражданской свободы, не может быть приостановлено. Правительства отдельных кантонов иногда пробовали вводить военное положение, но союзная власть везде признавала такие меры незаконными. Так, в 1853 году кантон Фрибург, по поводу вспыхнувшего в нем восстания, был местною властью объявлен на военном положении и в силу этого в нем было установлено военное управление и военный суд, для суждения лиц, принимавших участие в восстании. Но приговор военного суда был кассирован союзного властью, при чем прямо была признана недопустимость в Швейцарии военного положения.¹*

Английское законодательство также не допускает собственно объявления страны, по поводу внутренних волнений, в осадном или военном положении, но в случаях особой опасности права гражданской свободы могут быть и в Англии лишены обычных гарантий. Чрезвычайные меры охраны общественного спокойствия выражаются там в форме временной простановки действия акта Habeas corpus. При этом сохраняется неприкосновенной юрисдикция обыкновенных судов и действие общих уголовных законов. Управление страной остается в руках гражданских властей и притом даже в осуществление права личного задержания подозрительных личностей они не могут действовать произвольно. Приостановка действия Habeas corpus акта заключается лишь в том, что во время этой приостановки граждане не могут пользоваться обыкновенными средствами защиты от произвольных арестов, но когда действие Habeas corpus акта восстанавливается, потерпевшие от произвольных арестов за время его приостановки могут привлечь виновных в том к ответственности. Распоряжения административных властей об арестах во время простановки действия Habeas corpus акта лишь тогда покрываются безответственностью, когда о том будет сделано специальное постановление парламента, так наз. indemnity bill. Сама приостановка действия Habeas corpus акта допускается не иначе, как по постановлениию законодательной власти.

Первое время, после революции 1688 года приостановки действия Habeas corpus²* происходили довольно часто, что обусловливалось неупроченностью государственного порядка. Со времени революции до 1745 года насчитывают девять случаев суспендирования Habeas corpus. Применение чрезвычайных мер в 1745 году вызвано было высадкой претендента. Затем в течение почти полстолетия действие Habeas corpus не приостанавливалось ни разу. Даже во время американской войны обошлись без такой меры. Только в 1794 году Питт предложил парламенту уполномочить короля задерживать подозреваемых в государственной измене личностей. Фокс, Грей и Шеридан энергично противились этому предложению. Но при голосовании в палате общин только 39 членов высказались против, а 201 за предложение Пита. Палата лордов тоже приняла законопроект. Предоставленные им правительству чрезвычайные полномочия сохранялись непрерывно в течение восьми лет. Только в конце 1801 года действие Habeas corpus было восстановлено, но вместе с тем был принят закон, покрывавший безответственностью все распоряжения администрации об ограничении личной свободы за предшествующее время. Издание такого закона представляло тем большее значение, что правительство пользовалась предоставленными ему полномочиями в весьма широких размерах. Некоторые оставались под арестом, без доведения их дела до суда, по два, по три и даже по шести лет. Приостановка действия Habeas corpus в 1794‑1801 годах представляется самой продолжительной. Следующая затем по времени в 1817 году продолжалась не долее одного года. Чаще, чем в самой Англии, применялись подобные меры в Ирландии.

Конституция североамериканского союза³* также упоминает только о приостановке действия Habeas corpus акта. Право делать об этом постановления принадлежит конгрессу⁴*, но он может уполномочить на это в частном случае и президента союза. Так, законом 3 марта 1863 года было предоставлено во время восстания приостанавливать действие Habeas corpus акта президенту во всем союзе или в отдельных местностях во всех случаях, когда он найдет это нужным. И по американскому праву приостановка действия Habeas corpus акта не освобождает сама по себе органов власти от ответственности, когда Habeas corpus будет восстановлен. Но после междоусобной войны в 1867 году был издан специальный закон, покрывший безответственностью все распоряжения органов власти, вызванные чрезвычайными обстоятельствами за время с 4 марта 1861 года до 1 июля 1866 года.

Хотя союзная конституция упоминает только приостановку акта Habeas corpus, на практике в Соединенных Штатах применяется в случаях вооруженных восстаний и установление военного состояния. Американские суды пытались одно время признавать применение военного права незаконным, но в конце концов уступили в этом вопросе требованиям практики. Случаи применения военного состояния бывали и до междоусобной войны. Особенно интересен случай с генералом Джонсоном, бывшим потом президентом союза. В 1815 году он защищал Новый Орлеан против англичан и город был объявлен в осадном положении. Между тем, распространился слух, что мир с Англией уже заключен. Но, так как слухи эти не были достоверны, Джонсон не отменял осадного положения. Это вызвало резкие нарекания в печати, а Джонсон распорядился предполагаемого автора этих статей арестовать. Тот обратился в суд и получил writ of Habeas corpus. Джонсон тогда выслал под военным эскортом из города судью (Hall), давшего writ. Вскоре мир действительно был заключен, осадное положение снято и судья, возвратившись в Новый Орлеан, вызвал в суд Джонсона и тот приговорил его к штрафу в 1.000 долларов. Это штрафование победоносного генерала вызвало такое раздражение в населении, что Джонсону пришлось охранять судью от ярости толпы. Спустя лет 25 вопрос об этом был поднят, однако, в сенате; распоряжения Джонсона были признаны законными и уплаченный штраф был ему возвращен из казны.

Когда совершилось убийство Линкольна, президент Джонсон возбудил вопрос о предании виновных военному суду. Опрощенный о том генерал-атторней Спид (Speed) высказался утвердительном смысле. Он находил, что убийство совершено во время междоусобной войны. Хотя деятельность общих судов не была приостановлена, тем не менее, дистрикт Колумбия находился на военном положении: полицейские функции осуществлялись военными отрядами, государственная казна, государственные учреждения, а также и президент охранялись военной стражей. При таких условиях военные суды должны быть признаны компетентными судить не только открытых врагов, но и тайно совершающих насильственные действия. Согласно такому заключению, обвиняемые были судимы и осуждены военным судом, состоявшим из семи генералов и двух полковников.

Во Франции законодательные определения относительно осадного состояния встречаются впервые в законе 10 июля 1791 года, предусматривающего, однако, только случаи опасности от внешнего врага. Случаи внутренних волнений были предусмотрены законом 27 июля 1791 г. титулом IV, ст. 11 конституции того же года. Постановления эти очень неопределенны: королю предоставляется принятие необходимых мер для исполнения законов и восстановления порядка с обязанностью сообщить об этом палатам, если они созваны, или созвать их, если это случится во время парламентских вакаций. Только закон 10 фрюктидора V г. (28 августа 1797 года) предоставил директории право объявлять в осадном положении и внутренние общины, осаждаемые хотя бы и инсургентами. Но затем очень скоро это право было предоставлено (законом 19 фрюктидора VII года) в отношении ко всем общинам без всяких ограничений. Консульская конституция VIII года (ст. 92) идет еще дальше. На случай вооруженного восстания, угрожающего государственной безопасности, она предоставляет законодательной власти, а во время парламентских вакаций консулу приостанавливать действие конституции в определенных местностях или на определенный срок. Если такая приостановка совершается властью правительства, законодательный корпус должен .быть созван в возможно скором времени, назначаемом в самом распоряжении о суспензации конституции. С установлением империи право объявлять осадное положение с заменой общих судов военными предоставлено было императору без всяких ограничений (декрет 24 декабря 1811 года). Ни в хартии 1814 года, ни в конституции 1830 года нет никаких определений относительно принятия чрезвычайных мер охраны государственного порядка. Поэтому и в это время сохраняли силу старые постановления республики и империи. Опираясь на них, Карл X в 1830 году объявил в осадном положении Париж, но распоряжение это, за совершившейся революцией, не было приведено в исполнение. Луи Филипп в 1832 году после июньских беспорядков применил ту же меру к Парижу и многим другим общинам. Конституция 1848 года постановила только (ст. 106), что порядок объявления осадного положения должен быть определен законом. В исполнение этого постановления конституции и издан был закон 9‑10 августа 1849 года, предоставивший право объявления осадного положения национальному собранию и только в случае парламентских вакаций президенту республики не иначе, как с согласия совета министров. Конституция 1852 года предоставила, напротив, это право императору, обязав его только доводить о том до сведения сената. В настоящее время закон 3 апреля 1878 года снова требует для установления осадного положения законодательного акта, в котором должны быть с точностью определены местности и срок. Установление осадного положения допускается только в случае войны или вооруженного восстания. Когда палаты не заседают, осадное положение может быть объявлено декретом президента республики, изданным в совете министров, но в таком случае палаты собираются ipso jure через два дня. Если палата представителей распущена, осадное положение не может быть объявлено раньше окончания выборов. В Алжире осадное положение устанавливается властью местного генерал-губернатора, а в крепостях и лагерях — военным начальством.

Последствия осадного положения и теперь определяются законом 1849 года. Все права органов администрации переходят к военным властям. А общие административные учреждения продолжают выполнять только те функции, которые военная власть не найдет нужным принять на себя. Суждение лиц, обвиняемых в преступлениях против безопасности республики, против общественного порядка и спокойствия может быть передано военным судам. Кроме того, военная власть получает некоторые чрезвычайные полномочия: 1) производить обыски днем и ночью; 2) высылать лиц, подвергшихся наказанию по приговору суда, и всех вообще лиц, не имеющих постоянного жительства в данной местности; 3) требовать выдачи оружия и снарядов и принятия мер к их розыску и отбору и 4) воспрещать публикации и собрания, которые могут содействовать поддержанию беспорядка.

Конституция Германской империи, ст. 68, предоставляет императору право объявлять в случае опасности в осадном положении любую часть имперской территории, за исключением одной только Баварии. В немецкой политической литературе существует разногласие по вопросу о том, является ли это право исключительным или, независимо от него, и правители отдельных государств могут объявлять свои государства в осадном положении согласно постановлениям партикулярных конституций. Роберт фон-Моль, Ренне и Георг Мейер полагали, что власть, предоставленная в этом отношении императору, не уничтожает прав, принадлежавших партикулярным правительствам. Но большинство германских государствоведов, следуя Лабанду, признает это право исключительно принадлежащим императору⁵*.

Последствия осадного положения, объявленного императором, определяются частью прусским законом 4 июня 1851 года, частью отдельными постановлениями имперского законодательства. В общем они те же, что и по французскому законодательству, которое и послужило в этом отношении образцом для прусского.

В Пруссии и без объявления осадного положения могут быть приняты в случае войны или восстания некоторые чрезвычайные меры: министерство может приостановить действие статей 5, 6, 27‑30 и 36 прусской конституции. Статьи эти содержат обеспечение личной свободы, неприкосновенности частного жилища, свободы печати, свободы собраний и союзов и, кроме того, воспрещение применять военную силу для подавления внутренних беспорядков, иначе как по требованию гражданской власти.

В Баварии нет особого закона об осадном положении: относящиеся к этому вопросу постановления содержатся в уголовном кодексе 1813 года. В случае восстания, окружное правление (Kreisregierang), по соглашению с местным судом, а в случае крайности и без соблюдения этого условия, может установить осадное положение (Standrecht). Но оно в Баварии заключается лишь в том, что в данной местности устанавливаются особые суды (Standgerichte), состоящие из пяти членов, трое из которых судьи, а двое офицеры, и что за некоторые преступления, вместо обыкновенных наказаний, полагается расстрел⁶*.

Австрийское законодательство⁷* допускает троякого рода чрезвычайные меры для охраны общественного порядка и государственной безопасности. Передача административных функций гражданских учреждений военным властям может быть установлена распоряжением императора без дальнейших ограничений. Приостановка действия постановлений, охраняющих гражданскую свободу, совершается (по закону 5 мая 1869 года) также властью императора, но не иначе, как согласно постановлению всех министров, и с обязанностью представить дело тотчас же с объяснением причин, вызвавших исключительные меры, на усмотрение имперского сейма и притом первоначально в палату представителей. Если во время издания распоряжения палаты не заседают, то представление должно быть сделано, как только они будут созваны. Но нарочитого созыва австрийский закон не требует. Если палаты не выскажут одобрения принятых чрезвычайных мер, они считаются тем самым отмененными. То же самое последствие наступает, если министерство не предложит своевременно на обсуждение палат принятых им чрезвычайных мер. Если случится так, что чрезвычайные меры ко времени созыва палат будут уже отменены самим императором, это не лишает палаты права войти в обсуждение законности и уместности принятых мер, и в случай надобности возбудить вопрос об ответственности министров.

Приостановленными могут быть только постановления, касающиеся обеспечения личной свободы, неприкосновенности частного жилища, свободы собраний и союзов и свободы печати, и, кроме того, могут быть установлены ограничения права частных лиц иметь оружие и огнестрельные припасы и права передвижения.

Замена обыкновенных судов военными допускается в Австрии только на основании законодательного акта и притом с соблюдением форм, установленных для издания конституционных законов.

Испанская конституция (ст. 17) допускает в чрезвычайных случаях приостановку лишь тех постановлений конституции, которыми гарантируется обеспечение от произвольных арестов и высылки, свобода печати, собраний и союзов. Кроме того, конституция содержит специальную оговорку, что ни гражданские, ни военные власти ни в каком случае не могут налагать наказаний, не установленных законом. По общему правилу, принятие чрезвычайных мер совершается законодательным актом. Когда кортесы не заседают, чрезвычайные меры охраны могут быть приняты и правительством под его ответственностью. Подробности чрезвычайных мер определяются теперь законом 23 апреля 1870 года, устанавливающим две их градации. Прежде всего гражданским властям могут быть предоставлены особые чрезвычайные полномочия: право простановки. периодических изданий, право задерживать подозрительных личностей, право воспрещать им удаляться более, чем на 150 километров от своего жилища, право административной высылки, право доступа в частные жилища и производства обысков. Если вооруженной такими правами гражданской власти не удастся сделаться хозяином положения, то местность может быть объявлена на военном положении: в таком случае управление переходит к военным властям. Но и при военном положении уголовная юрисдикция сохраняется за обыкновенными судами.⁸*

Португальская конституция (ст. 145, § 34) допускает приостановку действия, по постановлению законодательной, или во время парламентских вакаций и правительственной власти, всех вообще постановлений конституции, обеспечивающих гражданскую свободу. Но о всех принятых чрезвычайных мерах должен быть представлен мотивированный отчет парламенту.

В конституциях большинства республик южной и центральной Америки содержатся довольно подробные определения относительно чрезвычайных мер охраны государственного порядка.

Так, мексиканская конституция постановляет (ст. 29), что в случае опасности для государства президент может, по соглашению с министрами и с утверждения конгресса или его постоянной комиссии, приостанавливать действие гарантий, установленных конституцией, за исключением тех, которые обеспечивают неприкосновенность жизни. Но такая приостановка может иметь место лишь на определенный срок и не иначе, как в виде общей меры, применяемой ко всем, а не к определенным только лицам.

Конституции аргентинская (ст. 23) и парагвайская (ст. 9) содержат специальную оговорку, что во время осадного положения президент союза не может постановлять никаких приговоров и налагать никаких наказаний. Его чрезвычайные полномочия ограничиваются правом предписывать арест или высылку из определенных местностей подозрительных личностей, если они сами не предпочтут вовсе удалиться с территории республики.

По чилийской конституции (ст. 20) президент своею властью может объявить осадное положение только в случае неприятельского нашествия, но и то не иначе, как с согласия государственного совета. В случае восстания осадное положение объявляется по правилу законодательным актом. Лишь во время вакаций конгресса президент может объявить осадное положение и собственною властью, но только на определенный срок. Если ко времени открытия конгресса срок осадного положения не истечет еще, объявление о нем президента рассматривается, как проект закона, и обсуждается конгрессом.

Конституция Венесуэлы (ст. 15 и 16) допускает приостановку действия гарантий гражданской свободы (властью президента) только в случае внешней войны. Во время вооруженного восстания чрезвычайные полномочия президента ограничиваются: 1) правом требовать от штатов необходимой помощи, 2) правом досрочного сбора налогов и 3) правом изменять место пребывания правительства.

Конституция республики Никарагуа (ст. 56) в чрезвычайных случаях уполномочивает президента только арестовывать, и то не долее пяти дней, и высылать из пределов республики опасных для порядка личностей. Уругвайская конституция (ст. 81), напротив, уполномочивает президента на всякого рода чрезвычайные меры общим образом, требуя только, чтобы он тотчас же доводил о том до сведения законодательного собрания или его постоянной комиссии.

Конституции С.-Сальвадора (ст. 61), Перу (ст. 59) и Коста-Рики (ст. 73) предоставляют право принимать чрезвычайные меры исключительно законодательной власти. Перуанская конституция допускает притом только приостановку гарантий личной свободы и свободы общения. Конституция Коста-Рики требует, чтобы постановления конгресса о принятии чрезвычайных мер делались не иначе, как большинством ¾ голосов, и на срок не более 60 дней. Срок этот может быть и продолжен, но каждый раз особым постановлением конгресса.

Подробные определения относительно принятия в исключительных случаях чрезвычайных мер содержат конституции Боливии и Эквадора. Ст. 20 конституции Боливии постановляет, что в случае восстания или войны законодательное собрание может уполномочить правительство к принятию следующих чрезвычайных мер: 1) увеличивать постоянную армию и призывать на действительную службу национальную гвардию; 2) раньше срока собирать налоги; 3) высылать подозрительных личностей административным порядком и подвергать их аресту, но не долее, однако, 72 часов. Если в минуту опасности законодательное собрание окажется не заседающим, эти меры могут быть приняты и собственною властью президента республики с согласия лишь государственного совета.

Еще подробнее постановления эквадорской конституции (ст. 80 и 81). Конгресс или, когда он не заседает, президент с согласия государственного совета могут в случае неприятельского нашествия или восстания: 1) увеличивать армию и флот, призывать на действительную службу национальную гвардию и устанавливать военное управление; 2) взимать за год вперед налоги; 3) заключать добровольные займы и устанавливать принудительные сборы; 4) переносить столицу из одного города в другой; 5) ссылать и высылать подозрительных личностей; 6) арестовывать их не долее, как на 10 дней; 7) принимать на службу республики иностранные войска; 8) закрывать гавани, и 9) распоряжаться по своему усмотрению всем имуществом казны, кроме того, которое предназначено на содержание учебных заведений и больниц. По миновании опасности президент обязан дать отчет в принятых им чрезвычайных мерах в ближайшее собрание конгресса не позже первых восьми дней.

В конституции [бывшей] Оранжевой республики (ст. 46) постановлено только, что президент, по соглашению с исполнительным советом, имеете право устанавливать военное положение.

Несмотря на то, что и при нормальных условиях гражданская свобода у нас обеспечивается весьма недостаточно, русское законодательство на случай исключительного положения вооружает административную власть очень широкими, чрезвычайными полномочиями.

Дополнение. Чрезмерность исключительных полномочий, предоставляемых властям нашим законодательством, способствовала, в свое время, постановке вопроса о внесении сюда существенных перемен. В указе 12 декабря 1904 г. (о предначертаниях к усовершенствованно государственного порядка) признавалось неотложным: “пересмотреть изданные во времена беспримерного проявления преступной деятельности врагов общественного порядка исключительные законоположения, применение коих сопряжено со значительным, расширением усмотрения административных властей, и озаботиться при этом как возможным ограничением пределов местностей, на которые они распространяются, так и допущением вызываемых ими стеснений прав частных лиц только в случаях, действительно угрожающих государственной безопасности” (п. 5).

Способы выполнения этого пункта указа 12 декабря обсуждались в Комитете Министров, после чего образовано было, под предательством генерал-адъютанта графа Игнатьева (ныне покойного) Особое Совещание для выработки законопроекта “правил о полномочиях правительственных органов, коими равномерно ограждались бы потребности государственной безопасности и законные права и интересы частных лиц” (см. Высочайший рескрипт на имя графа Игнатьева 2‑го от 13 февраля 1905 г.).

Однако, поставленная Особому Совещанию задача осталась до сих пор неразрешенною. Напротив, в дальнейшем, вместо предположенного ограничения исключительных полномочий рамками строгой необходимости, последовало, в ряде узаконений, такое расширение этих рамок, которое далеко оставляет за собою законодательство, предшествующее указу 12 декабря 1904 г.

Указом 29 ноября 1905 года облегчены способы объявления усиленной и чрезвычайной охраны — предоставлением соответствующих полномочий генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам.

Указом 14 декабря того же 1905 г. установлена особая система чрезвычайной охраны на линиях железных дорог. Наконец, Высочайше утвержденным положением Совета Министров 19 августа 1906 г. (об учреждении военно-полевых судов) завершается развитие законодательства об исключительных полномочиях органов исполнительной власти, в основе которого все лежит “положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия” 1881  г.

Вместе с тем, в основные государственные законы (изд. 1906 г.) вносится ст. 15, провозглашающая, что “Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении”. Статье этой ни мало не соответствует порядок объявления исключительного положения, намечаемый отдельными действующими узаконениями (см. ниже).

Исключительное положение установляется, когда “проявление преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимают в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий. направленных к прекращению сих проявлений” (ст. пред. прест., ст. 1, прилож. 1). Исключительное положение обусловливает: 1) расширение круга обязанностей и пределов власти существующих административных учреждений или образование для того особых временных учреждений и 2) усиление ответственности частных лиц и административных властей. Усиление ответственности частных лиц выражается в установлении более строгих наказаний за неисполнение обязательных постановлений губернской власти и в допустимости передачи некоторых уголовных дел военному суду для суда по законам военного времени. Усиление ответственности административных властей устанавливается не для предупреждения возможных злоупотреблений предоставляемыми ей исключительными полномочиями, а, напротив, для усиления энергии пользования ими, за возможное бездействие власти.

Исключительное положение установляется в двух различных формах, составляющих высшую и низшую его степень: в форме чрезвычайной охраны и в форме охраны усиленной. Чрезвычайная охрана устанавливается, когда посягательствами против государственного порядка или общественной безопасности население местности будет приведено в тревожное состояние. Право объявления усиленной охраны принадлежат генерал-губернаторам с утверждения министра внутренних дел и министру, который немедленно доносит о том Сенату для опубликования и представляет о принятой мере через комитет министров на Высочайшее благоусмотрение. Положение чрезвычайной охраны вводится только Высочайше утвержденным положением комитета министров⁹* по представлению министра внутренних дел. Усиленная охрана устанавливается на год, а чрезвычайная на полгода. Но и та, и другая по истечении означенных сроков могут быть продолжены.

Дополнение. Рядом с указанным нормальным порядком установления усиленной или чрезвычайной охраны, выработан в настоящее время еще иной способ их установления, специально предусматривающий случаи “прекращения железнодорожных, телеграфных сообщений, а равно замешательства в правильности сих сообщений”. В этих случаях местным властям предоставляется право прибегать к чрезвычайным мероприятиям, не испрашивая на то разрешения центральной власти. Генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники (за исключением города С.‑Петербурга) могут собственною властью объявлять вверенные их управлению местности, смотря по обстоятельствам, в положениях усиленной или чрезвычайной охраны; в последнем случае губернаторам и градоначальникам присваиваются права главноначальствующих (см. ниже, в тексте).

По восстановлении и полном обеспечении правильных железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений, право отмены принятых местными властями чрезвычайных мер принадлежит министру внутренних дел. См. именн. Высоч. указ 29 ноября 1905 г. (“о предоставлении местным властям прибегать к применению чрезвычайных мероприятий в случаях прекращения или замешательства в сообщениях железнодорожном, почтовом и телеграфном”). Ср. также ст. 12¹ прил. I к ст. 1 (прим. 2) по Прод. 1906 г. Т. XIV. Уст. пред. преcт.

При усиленной охране не учреждается особых властей, а все исключительные полномочия предоставляются постоянно существующим органам. Всякое подозрительное лицо может быть задержано не долее, однако, двух недель властью местных начальников полиции; воспрещение отдельным лицам пребывания в пределах усиленной охраны зависит от власти генерал-губернатора и только, где его нет, губернатора или градоначальника. Во всяком помещении и во всякое время могут быть произведены обыски по распоряжению местных начальников полиции. Все народные, общественные и даже частные собрания, торговые и промышленные могут быть закрыты властью генерал-губернатора. Кроме того, в порядке отправления правосудия устанавливаются следующие изменения. За неисполнение обязательных постановлений генерал-губернаторов и губернаторов могут быть ими установлены взыскания не свыше трехмесячного ареста или пятисот рублей, и само разрешение дел о наложении этих взысканий может быть разрешено в административном порядке. Отдельные уголовные дела могут быть по распоряжению генерал-губернатора, а где его нет, министра внутренних дел, или переданы военному суду для суда по законам военного времени, или назначены к рассмотрению при закрытых дверях.

При чрезвычайной охране применяются все те же чрезвычайные полномочия администрации, как и при охране усиленной, и. кроме того, учреждается особая должность главноначальствующего, звание которого, где есть генерал-губернатор, предоставляется ему. Главноначальствующему предоставляется, сверх прав, предоставляемых генерал-губернаторам при усиленной охране, право налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них, закрывать учебные заведения, не долее месяца, приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайной охраны и право удалять от должности на то же время всех служащих, кроме лиц, занимающих должности первых трех классов. Относительно отправления правосудия главноначалъствующий может передавать военному суду не только отдельные дела, но и целые категории дел общим распоряжением, а также подвергать в административном порядке аресту, тюрьме, крепости до трех месяцев и штрафам до 3.000 рублей как за неисполнение изданных им постановлений, так и за все вообще проступки, об изъятии коих из ведения судов будет заранее объявлено. Независимо от всего этого, главноначальствующий может подчинять некоторые из местностей вверенного ему края особо для сего назначенным лицам и относить к предметам их ведения как гражданское управление, так и командование войсками, и учреждать особые военно-полицейские команды.

Одновременно с объявлением какой-либо местности в исключительном положении, в смежных губерниях может быть Высочайше утвержденным положением комитета министров¹⁰* предоставлено местным начальникам полиции и жандармских управлений арестовывать своею властью подозрительных личностей на срок не более семи дней и производить у них обыски; министру же внутренних дел, по соглашению, с министром юстиции, передавать военному суду дела о государственных преступлениях, а также по обвинению в вооруженном сопротивлении властям или нападения на должностных лиц, если это сопровождалось убийством, увечьем, поджогом.

Дополнение. Сверх объявления усиленной или чрезвычайной охраны органами общей администрации возможно еще принятие чрезвычайных мер на отдельных линиях железных дорог в особом порядке, на основании Именн. Высоч. указа 14 декабря 1905 г. (“о правилах чрезвычайной охраны на железных дорогах”). А именно, в случаях возникновения опасности прекращения и замешательства в правильности движения железных дорог и телеграфных на них сообщений, министру путей сообщения предоставлено право принимать меры чрезвычайной охраны (с доведением каждый раз до сведения министра внутренних дел) на отдельных линиях железных дорог Империи или на отдельных участках их (ст. I). В случаях неотложной необходимости право это предоставляется и начальникам дорог (ст. II). С принятием чрезвычайных мер дорога или участок ее поступает в ведение особого комитета при управлении дороги, под председательством начальника последней, из заведующего передвижением войск и начальника жандармского полицейского управления, вместо которых непосредственному их начальству предоставляется назначать других лиц (ст. IV). При исполнении возлагаемых на комитет обязанностей, т. е.: охранения в пределах полосы отчуждения внешнего порядка, непрерывности и правильности действия дороги и наблюдение за должным исполнением всеми служащими своих обязанностей, — комитет пользуется рядом полномочий, как-то: издавать обязательные постановления по предметам предупреждения нарушений общественного порядка и безопасности в полосе отчуждения под железную дорогу, а равно по предметам железнодорожной службы; устанавливать за нарушение таких обязательных постановлений взыскания (не свыше трехмесячного ареста или денежного штрафа до 500 рублей); подвергать собственною властью виновных в нарушении обязательных постановлений упомянутым выше взысканиям; воспрещать всякие собрания; закрывать торговые и промышленные заведения; приостанавливать продажу произведений печати и тиснения; увольнять от службы железнодорожных служащих; воспрещать пребывание в полосе отчуждения лицам, как частным, так и должностным (кроме лиц судебного ведомства, находящихся при исполнении служебных обязанностей); выселять отдельных лиц из полосы, отчуждения; обращаться за содействием войск; учреждать из служащих дороги вооруженную стражу (ст. V‑VI).

С применением чрезвычайных мер охраны в полосе отчуждения лица гражданского ведомства подлежат военному суду и наказанию по законам военного времени за такие преступления, как: бунт против Верховной власти, государственную измену, устройство стачек, предусмотренных законом о стачках 2 декабря 1905 г. (т. е. стачек, служащих или рабочих на желейной дороге, казенной или частной, или на телефоне общего пользования или вообще в таком предприятии, прекращение или приостановление деятельности коего угрожает безопасности государства или создает возможность общественного бедствия) к возбуждение к таким стачкам; умышленный поджог или истребление и т. п. предметов воинского снаряжения и вооружения, запасов продовольствия, фуража и проч.; за умышленное истребление или повреждение всех устройств, служащих для правительственного пользования: телеграфа, телефона, железнодорожного пути и сооружений, подвижного состава и т. д.; наконец, за нападение на часового или военный караул, за вооруженное сопротивление военному караулу или чинам полиции, за убийство часового или чинов караула и полиции (ст. ХII).

Изложенные правила вступают в действие не только по распоряжению министра путей сообщения, но и силою закона — всякий раз, когда объявляется на военном положении местность, по которой пролегает железная дорога (ст. II). В этих случаях комитет железной дороги подчиняется местному генерал-губернатору или лицу, на которое возлагаются права главноначальствующего (ст. VIII).

Распоряжения комитета могут быть обжалованы в 2‑недельный срок министру путей сообщения; разрешаются они по соглашению с министром внутренних дел или подлежащим начальником главного ведомства; причем принесение жалобы не останавливает исполнения (ст. XV).

Действие чрезвычайных мер охраны на железных дорогах прекращается распоряжением министра путей сообщения (ст. XV).

Наконец, для объединения деятельности комитетов и для преподавания им инструкций при министерстве путей сообщения образовывается главный комитет по охране железных дорог из начальника управления железных дорог, начальника управления военных сообщений и начальника штаба отдельного корпуса жандармов (ст. ХVII). Ср. прим. к ст. 2 Временного Учреждения Министерства Путей Сообщения (приложение к ст. 717 Прод. 1906 г. т. I, ч. II Учр. Мин.).

Местности, входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных и специально военных, могут быть объявлены состоящими на военном положении, и притом или одновременно с объявлением мобилизации, или впоследствии (Общ. Учр. Губ, ст. 23, приложение). В первом случае военное положение объявляется не иначе, как по Высочайшему повелению, во втором — оно может быть объявлено также властью главнокомандующего и командующих армиями, которые тогда сообщают об этом министру внутренних дел для распубликования через сенат во всеобщее сведение.

Дополнение. Указом 29 ноября 1905 г. (см. дополнение выше) в случаях прекращения или замешательства в правильности железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений местным властям, т. е. генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставлено объявлять военное положение (по правилам приложения к ст. 23 Общ. Учр. Губ.), а именно, — в местностях, в коих имеют пребывание военные начальники не ниже командиров бригад, причем этим начальникам присваиваются звание и права генерал-губернаторов. С восстановлением сообщений, меры, принятые в этом порядке, могут быть отменены министром внутренних дел. См. п. 2 и 3 ст. 12¹ Прил. I к ст. 1 (прим. 2) Уст. Пред. Прест. по Прод. 1906 г.

В местностях, объявленных на военном положении, генерал-губернатору или главноначальствующему предоставляются все те права, коими главноначальствующий пользуется при чрезвычайной охране, а кроме того им предоставляется право высылать иностранцев за границу (ст. 18‑24). Но, вместе с тем, генерал-губернатор или главноначальствующий подчиняется командующему армией, причем командующий может отменять распоряжения гражданского начальства, касающиеся охранения государственного порядка, и давать ему по этому предмету предписания (ст. 13). Командующий армией имеет право: 1) воспрещать удаляться от места их жительства таким лицам, которых, по их званию, ремеслу или занятию, предполагается привлечь к работам для достижения целей войны; 2) назначать общие и частные реквизиции; 3) воспрещать вывоз необходимых для работ орудий и материалов, а также продовольственных и перевозочных средств, фуража, дров и тому подобных предметов, могущих потребоваться для войск, и 4) уполномочивать к принятию таких мер подчиненных начальников (ст. 10). Независимо от этого, каждый военный начальник в праве, под личною ответственностью, распорядиться уничтожением строений и истреблением всего, что по военным соображениям может затруднить движение наших войск или благоприятствовать неприятелю. Но за все уничтоженное производится вознаграждение, определяемое особой комиссией, состоящей под председательством уездного предводителя (ст. 11). Если будет признано необходимым для охранения государственного порядка или успеха ведения войны принять не предусмотренную законом чрезвычайную меру, то она может быть принята властью главнокомандующего с доведением о том до сведения Государя (ст. 12).

С введением военного положения силою закона передаются ведению военного суда и подлежат наказанию по законам военного времени все дела: 1) о бунте и государственной измене; 2) об умышленных поджогах или ином истреблении, либо приведении в негодность предметов воинского снаряжения и вооружения и вообще всего принадлежащего к средствам нападения или защиты, а также запасов продовольствия и фуража; 3) средств и сооружений, назначенных для передвижения, переправ, передачи известий, судоходств, предупреждения наводнений и водоснабжения, и 4) о нападении на часового или военный караул (ст. 17).

Дополнение. К числу узаконений, расширявших полномочия администрации в местностях, объявляемых в исключительном положении, относится известное Высоч. утвержд. 19 августа 1906 г. положение Совета Министров “об учреждении военно-полевых судов”. Ст. I этого положения постановляет: в местностях, объявленных на военном положении или в положении чрезвычайной охраны, генерал-губернаторам, главноначальствующим или облеченным их властью лицам предоставляется в тех случаях, когда учинение лицом гражданского ведомства преступного деяния является настолько очевидным, что нет надобности в его расследовании, предавать обвиняемого военно-полевому суду, с применением в подлежащих случаях наказания по законам военного времени.

Военно-полевой суд учреждается — по требованию упомянутых выше властей и в месте по их указанию — начальниками гарнизонов или отрядов и главными командирами и командирами портов, по принадлежности, в составе председателя и четырех членов из офицеров от войска или флота (п. 1).

Распоряжение о предании суду с указанием лица обвиняемого и предмета обвинения должно следовать безотлагательно за совершением преступного деяния и по возможности в течение суток (п. 2). Суд немедленно приступает к разбору дела (при закрытых дверях) и оканчивает рассмотрение оного не далее, как в течение двух суток (п. 3‑4). Приговор немедленно вступает в законную силу и безотлагательно, и во всяком случае не позже суток, приводится в исполнение (п. 5).

Аналогичные правила относительно военно-полевых судов для чинов военного и военно-морского ведомств были предписаны днем позже и соответствующие полномочия возложены на главнокомандующего, командующих армиями, командующих войсками в военных округах, главных командиров, командиров портов и лиц, пользующихся равною с ними властью (Высочайшие повеления 20 августа 1906 г.): а) об установлении правил о военно-полевом суде и б) об установлении правил о военно-полевом морском суде.

Учреждение военно-полевых судов состоялось в порядке ст. 87 основных государственных законов (изд. 1906 г.); за невнесением этой меры на рассмотрение законодательных учреждений действие ее прекратилось с 20 апр. 1907 г. (Собр. узак. 1907 г. 20 апреля, 714).

Примечания:

¹* Blumer. Schweiz. Staatsrecht, I, 296.

²* May. Die Verfassungsgeschichte Englands, II, S. 227 und ff.

³* Rüttimann. Das Nordamerikanische Bundesstaatsrecht. II, 1, S. 226. Schlief. Die Verfassung der Nordamerikanischen Union, S. 316.

⁴* См. § 7.

⁵* Schulze. Deutsches Staatsrecht, II, 1886, S. 257. Laband. Staatsrecht. III, S. 46.

⁶* Seydel. Das Staatsrecht des Königreichs Bayern, 247.

⁷* Ulbrich. Das Staatsrecht der Österreich-ungarische Monarchie, S. 115. Его же. Handbuch der österreichischen Verwaltung, 1890. II, 242.

⁸* Torres Compos. Das Staatsrecht des Königreichs Spanien, 68.

⁹* [В настоящее время, в виду упразднения Комитета Министров, по указу 28 апр. 1906 г., требуется Выс. утв. положение Совета Министров.].

¹⁰* [Совета министров.].