§ 39 Совместность властвования.

§ 39 Совместность властвования¹*

Монтескье представляет дело так, будто взаимное сдерживание органов власти возможно только при распределении между ними различных функций власти и притом именно только трех определенных функций: законодательства, исполнения, суда. Между тем ни с тем, ни с другим нельзя согласиться.

Нельзя, прежде всего, признать, чтобы взаимное сдерживание органов власти, обеспечивающее в государстве свободу, установилось только при распределении между ними различных функций власти.

Почему, в самом деле, взаимное сдерживание органов власти обеспечиваете свободу? Потому, говорить Монтескье, что каждый имеющий власть склонен ею злоупотреблять; для того, чтобы нельзя было злоупотреблять властью, надо, чтобы власть сдерживала власть.²* Но злоупотребление властью состоит, конечно, в том, что орган власти осуществляет предоставленную ему функцию власти не в интересах государственного порядка, а в своем личном интересе. При таком осуществлении функций власти зависимость от государства превращается в личную зависимость от органов власти, и этим, конечно, нарушается свобода граждан, так как они оказываются зависимыми уже не от объективных условий общественной жизни, приводящих к зависимости человека от государства, а от субъективного произвола отдельных органов власти, эксплуатирующих действие государственной власти в своем личном интересе.

Нельзя безусловно устранить возможность таких злоупотреблений. Осуществление функций государственной власти не возможно иначе, как через посредство органов, составленных из людей, никогда не чуждых своих личных страстей, интересов, стремлений. Поэтому всегда возможно в деятельности органов власти столкновение личных интересов с общими интересами государственного порядка, и всегда имеется опасность, что личные интересы, как более близкие, более живые, более непосредственно влияющие на людей, возобладают над государственными, как более отдаленными и отвлеченными. Изменить человеческую природу, искоренить из человеческой души личные страсти и интересы, конечно, невозможно. Обеспечения общих государственных интересов приходится поэтому искать в такой организации государственного управления, чтобы разнообразные и противоречивые личные стремления людей сами парализовали друг друга. Эта цель может быть достигнута, если осуществление функций власти будет вверено не одному лицу, а многим совместно, так чтобы ни один значительный акт властвования не зависел исключительно от чьей-нибудь индивидуальной личной воли. У разных лиц личные интересы обыкновенно различны, и потому, стремясь каждый к осуществлению своего особого личного интереса, они будут противодействовать друг другу и тем ослаблять влияние односторонних личных интересов, которые будут, в силу их противоречия, как бы взаимно, уничтожаться. Общие же государственные интересы будут одинаковы у всех и потому в совместной деятельности многих они не парализуются, а напротив, освобождаются от противодействия взаимно уничтожившихся личных интересов, получают тем большее влияние.

Но такой результат достигается не только при осуществлении различными органами различных функций власти, но точно так же и при осуществлении различными органами совместно одной и той функции. Сдерживают друг друга не только законодательные, правительственные и судебные органы, но точно так же и два римских консула, наделенных совершенно одинаковыми полномочиями власти. Каждый из них, именно в силу того, что оба они были наделены одинаковою, равною властью, мог остановить действия и распоряжения другого. Следовательно, хотя оба консула выполняли одну и ту же функцию, между ними существовало разделение власти, приводившее их к взаимному сдерживанию друг друга.

Эта форма разделения полномочий власти получила особенное развитие и особенно яркое выражение именно в римском институте коллегиальности магистратуры. Осуществление определенной функции власти вверяется совместно нескольким лицам, так что каждый имеет равную с другими власть. Каждый может отдельно, без содействия других, совершать все акты власти, входящие в сферу компетенции данной магистратуры, и вместе с тем каждый может остановить, обессилить своей интерцессией действия другого.

Но такой же в сущности характер имеет и соотношение в современных конституционных государствах двух палат парламента, так как при разногласии палат дело не может быть решено. Ту же форму ограничения власти органов представляет и соотношение короля и народного представительства в тех монархиях, где за королем конституцией признано право издавать указы, имеющие силу закона, с предоставлением не суду, а только парламенту право разрешать вопрос о законности таких указов. Таково, например, положение в Пруссии. По общему правилу, закон там можете быть издан только по соглашению короля и ландтага. Но в случае необходимости король и без ландтага может издавать указы, имеющие силу, равную с законами. Раз такой указ надлежащим образом обнародован, он имеете безусловную силу даже и для судов, и только ландтаг может лишить этот указ обязательной силы. Если же ландтаг не вступится, указ будет действовать наравне с законами.

В приведенных примерах одна .и та же функция осуществляется несколькими органами совместно, так что все совместно властвующие органы пользуются одинаковой, равной властью. Между ними нет соподчинения. Но бывает и так, что различные органы, осуществляющее совместно одну и ту же функцию, находятся друг к другу в отношении соподчинения. Такой характер имеет соотношение соподчиненных друг другу инстанций, осуществляющих одну и ту же функцию власти. И тут имеется совместное осуществление одной и той же функции многими органами, но с тою особенностью, что только высшие инстанции могут остановить действия низших, а не наоборот, и что деятельность инстанций не одновременная, а последовательная. Но, конечно, и различные инстанции, наделенные различной степенью власти, но одинаковой компетенцией, сдерживают друг друга в своей деятельности. Таким образом, взаимное сдерживание отдельных органов власти получается не только при осуществлении различных функций власти различными органами, но точно так же и при совместном осуществлении одной и той же функции несколькими органами. Однако, и этим еще не исчерпываются возможные способы установить взаимное сдерживание тех воль, которыми определяется и направляется действие государственной власти.

Органы власти обыкновенно представляются учреждениями, состоящими из нескольких личностей. Даже при единоличной организации учреждений обыкновенно только собственно решающая власть принадлежит одному лицу, обставленному, однако, более или менее значительным числом других, содействующих ему в осуществлении его функций. Решающему органу содействуют совещательные, докладывающие, исполняющие органы, состоящие всегда из нескольких лиц. Степень влияния каждого отдельного лица на деятельность учреждения определяется как его устройством, например, коллегиальным или единоличным, так и порядком делопроизводства. Влияние отдельных членов коллегии меняется, например, в зависимости от того, как решаются дела: единогласно или по большинству голосов, относительным большинством или абсолютным, простым или квалифицированным, открытым голосованием или тайной баллотировкой. При одном и том же составе коллегии могут получиться неодинаковые решения, если будет применен различный порядок делопроизводства. Точно так же и различный состав различных содействующих органов, совещательных и докладывающих, не может не влиять в известной степени на характер решения, постановляемого решающим органом. Так, хотя, например, у нас все дела верховного управления разрешаются властью монарха, но все-таки на деле имеет большое значение, как дело будет направлено: через государственный совет, через комитет министров или личным докладом отдельного министра. Характер решения в значительной степени определяется тем, в каком освещении дело будет представлено содействующими органами.

Итак, когда в одном и том же учреждении применяются различные формы делопроизводства, решения получаются в зависимости от того неодинаковые. Искусственно образуемая воля учреждения как бы дробится. У одного и того же учреждения, но действующего различным порядком, получается так сказать, несколько различных воль. И явление это объясняется, конечно, тем, что при различных формах делопроизводства преобладающее влияние на решение получают то те, то другие лица, входящие в состав учреждения и имеющие различные убеждения и интересы. Поэтому, когда различные вопросы, входящие в круг компетенции данного учреждения, разрешаются ими различным порядком, этим также устанавливается своего рода взаимное сдерживание различных воль, взаимодействием которых определяется деятельность учреждения. Тут получается также своего рода разделение полномочий власти, но уже не между различными учреждениями, а в одном и том же органе между различными порядками его деятельности.

Подобного рода разделение полномочий власти в одном и том же органе, приводящее, однако, также к взаимному сдерживанию, имеется, например, в тех случаях, когда издание и конституционных, и обыкновенных законов вверяется одному и тому же законодательному учреждению, но только различным порядком. Полноте законодательной власти парламента тут не устанавливается ограничений, издание конституционных законов не обособляется, как функция другого органа власти. Но все-таки изменение конституционных законов этим затрудняется, и тем самым устанавливается известная сдержка законодательной деятельности парламента.

Такой же характер имеют и те случаи, когда в абсолютной монархии для издания законов устанавливается особый порядок, отличающийся от того, как издаются другие высочайшие повеления. Абсолютный монарх обладает такою же полнотою власти, как и парламент, наделенный и учредительной властью. Но раз силу закона получают лишь те повеления монарха, которые изданы особо определенным для того порядком, это все-таки вносит в осуществление его власти некоторую внутреннюю сдержку, обеспечивая некоторое влияние на издание законов, например, того совещательного учреждения, мнение которого должно быть предварительно выслушано по каждому законодательному вопросу.

Другим примером подобного рода может служить осуществление одним и тем же учреждением, но в различных формах, законодательных и судебных функций. В этом отношении особенно поучителен порядок, существующий в Англии. Там парламент может осуществлять свою судебную власть над министрами в двоякой форме: или в той самой форме, как издаются законы — bill of pen and penalties, или в форме особой судебной процедуры — impeachment, когда палата общин является обвинителем, а палата лордов постановляет приговор. Вторая из этих форм, без сомнения, гораздо больше обеспечивает интересы подсудимого, и вместе c тем, пользуясь ею, парламент действует не так свободно, не с такой полнотой власти. Так как это особая форма процедуры, в которой не могут быть издаваемы законы, то при impeachment; парламент связан самим им изданными законами. В форме impeachment приговор может состояться только согласно уже раньше изданным законам. Bill of pen and penalties имеет форму закона, и потому при применении этой формы обвинения министров парламент не связан существующими законами: он может их самих этим актом изменить ad hoc.

Итак, взаимное содержание воль, участвующих в распоряжении государственной власти, может быть установлено не одним только способом — разделением различных функций власти между различными органами, а тремя способами: разделением отдельных функций между различными органами, совместным осуществлением одной и той же функции несколькими органами и осуществлением различных функций одним органом, но различным порядком.

Так как во всех этих случаях взаимное сдерживание получается вследствие той или другой формы совместного участия в осуществлении актов властвования нескольких различных воль, то все эти случаи можно подвести под одно общее понятие совместности властвования. Взаимное сдерживание в актах властвования достигается посредством совместности властвования, осуществляемой в трех указанных формах.

Различные формы совместности властвования не с одинаковой силой устанавливают взаимное сдерживание воль, распоряжающихся государственной властью. С наибольшей силой такое сдерживание проявляется при совместном осуществлении несколькими органами одной и той же функции. При этом каждый из органов обладает совершенно одинаковыми полномочиями власти, и потому каждый акт одного из них может быть задержан другим. Когда различные функции осуществляются различными органами, взаимное их сдерживание принимает менее прямой характер. Полномочия друг друга сдерживающих органов тут уже не одни и те же, а разнородней. Каждый из органов в осуществлении своей функции является вполне самостоятельным, свободным, и взаимное их сдерживание устанавливается не прямо, а косвенно, в зависимости от того, насколько осуществление распределенных между ними отдельных функции власти друг другом обусловлено. Так, например, при отделении законодательной власти от исполнительной исполнительная власть в своей деятельности лишь настолько сдерживается законодательной властью, насколько само исполнение обусловлено законодательством. В осуществлении дискреционных полномочий исполнительная власть свободна от такой сдержки. Более мягкую форму принимаете взаимное сдерживание, когда одним и тем же органом различные функции осуществляются различным порядком. В этом случае взаимное сдерживание получает характер не противопоставления друг другу вполне самостоятельных воль, а только взаимного их влияния, причем воли эти могут, так, например, при соотношении решающих и содействующих органов, и не быть равноправными, а находиться в отношении соподчинения.

Указанный три формы совместности властвования могут быть и соединяемы одна с другой, образуя разнообразный комбинации и порождая тем большую пестроту в функциях отдельных органов. Обособленные функции власти могут быть самыми разнообразными способами распределяемы между различными органами, так что у одного и того же органа могут оказаться весьма разнородные функции. Это противоречит специализации деятельности отдельных органов, но не ослабляет вовсе их взаимного сдерживания. Совместность властвования есть начало, прямо противоположное разделению труда. Поэтому, она вовсе не предполагает непременно специализации функций органов власти, так чтобы каждый отдельный орган осуществлял только строго однородные функции. Сложная совместность предполагает лишь расчленение отдельных актов властвования на их составные элементы и осуществление различных элементов одного и того же акта властвования непременно различными органами так, чтобы они сдерживали друг друга. Но при этом возможно, что один и тот же орган будет в различных случаях выполнять совершенно разнородные функции. Если, например, законодательный орган, кроме издания законов, пользуется правом утверждения бюджета и привлечения министров к ответственности, функции его, конечно, делаются менее однородными, специализация ослабляется, но случаи проявлены взаимного сдерживания отдельных органов власти умножаются, так как в большем числе вопросов требуется при этом согласие исполнительной и законодательной власти. Такое же значение имеет участие главы исполнительной власти в законодательстве посредством осуществления права вето. Его функции становятся от того менее однородными, но возможность взаимного сдерживания законодательного и исполнительного органа расширяется.

Таким образом, при возведении начала разделения властей к более общему началу совместности властвования, явления действительной политической жизни, несогласуемые с разделением властей, противоречащие ему, оказываются вполне объяснимыми обобщенным началом совместности властвования.

Нет государства, где бы законодательство, исполнение, суд были строго обособлены друг от друга. И в тех государствах, где конституции провозглашают безусловное разделение властей, на деле оно не могло, осуществиться. Исполнительная власть везде не только исполняет законы, но и сама устанавливает общие правила, не исключая и юридических норм, осуществляет и некоторые судебные функции. Законодательные учреждения издают не одни законы в материальном смысле, а также и административные распоряжения, только облеченные в форму законодательных актов, и, кроме того, пользуются всегда и некоторой долей судебной власти. Все это находится в прямом противоречии с принципом обособления трех властей. Но общее начало совместности властвования объясняет собою и эти явления, как частные случаи разнообразию проявлений совместности властвования.

Примечания:

¹* См. мой Указ и закон, стр. 198‑223.

²* Livre XI, ch. ІV. Tout homme qui a du pouvoir est porté à en abusetf, il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites. Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que le pouvoir arrête le pouvoir.