§ 11. Формы соединения государств.

§ 11. Формы соединения государств¹*

Отдельные государства иногда соединяются между собой, образуя более или менее сплоченное целое. Соединения эти представляют две основные формы: унии и федерации.

Уния есть соединение двух государств в силу того, что монархом у них одно и то же лицо, в силу единства личности монарха. Оба унированные государства остаются вполне независимыми друг от друга, каждое сохраняет свою особую, самостоятельную государственную власть. В государствах, образующих унию, нет и общей власти, которая бы распространяла свое действие на всю унию. Все дело ограничивается тем, что власти обоих государств имеют одного субъекта, общего монарха. Но и этот общий монарх не есть правитель унии, а только правитель двух составляющих унию государств, каждого порознь. Он в своем лице соединяет две различные власти, из коих каждую осуществляет через посредство особых органов. Основанием унии служить только единство монарха. Но это единство приводить неизбежно к некоторой общности политической жизни. Прежде всего, один и тот же монарх не может вести сам с собой войны. Поэтому государства, составляющие унию, по необходимости всегда находятся в мире друг с другом. Отсюда их солидарность в международном отношении и обыкновенно общее ведение международных сношений и общая организация международного представительства, т. е. общие дипломатические агенты, общее министерство иностранных дел. К этому может иногда присоединяться общая военная организация и общие финансы, насколько дело идет об общих расходах.

Унии могут иметь место только в применении к монархическим государствам. Их происхождение всегда более или менее случайное. Они возникают в силу совпадения в одном лице права на престол двух различных государств, часто не имеющих между собой ничего общего, иногда даже не смежных между собой. Уния, как форма соединения государств, есть наследие старины, лишенное будущности. В ней нет условий плодотворного, жизненного развития. Она не выражает собою стремления к национальному единству и, предполагая полную независимость и обособленность составляющих ее государств, не может и дать такого единства. В унии объединяются не государства, а только правительства в лице монарха. Но и для правительства уния не представляет никаких условий прогрессивного развития. Монарх, обязанный быть правителем двух независимых и обособленных государств, ставится двойственностью своего положения в весьма затруднительное положение. Монарх должен быть живым олицетворением государства, живым воплощением его национальных стремлений, его культурных идеалов; он должен сливать свои личные интересы с интересами подвластного ему народа; только при таком условии он будет достойным представителем монархической власти, только тогда он достойно выполнит свое великое служение. Но служить, таким образом, единовременно двум государствам, ничем, кроме личности монарха, между собою не связанным, конечно, неосуществимая задача. Монарху, призванному править зараз двумя государствами, зауряд придется балансировать между противоречивыми интересами соединенных под его скипетром государств, и это неизбежно ослабит и умалит его авторитет. В средние века, когда политические союзы были очень мелки и лишены национальной основы, когда государственная власть основывалась на частном праве землевладельцев, когда такое государство являлось как бы вотчиной правителя — унии, основанные на случайном соединении в руках одного лица нескольких владений, не представлялись несообразностью. Но к современным условиям государственной жизни это малоподходящая форма. Резкое обособление политических и частноправовых отношений, широкое развитие общественной жизни, решительное преобладание национальных интересов над династическими, — все это делает теперь унию совершенно непригодной формой соединения государств. Современным условиям государственной жизни может соответствовать не случайное династическое соединение, как уния, а обусловленные общностью народных интересов и стремлений политические соединения самих государств. Таковы — федерации.

Федерация есть соединение нескольких государств для совместного осуществления союзною властью общих им задач государственной жизни. Общая союзная власть не может действовать иначе, как через посредство общих союзных учреждений. Не несуществование общих союзных учреждений служит основанием возникновения федерации. Союзные учреждения являются уже как необходимые органы проявления союзной власти. Основанием же самого возникновения федераций служат общие национальные стремления и интересы.

Федерации применимы ко всяким государствам монархическим и республиканским, и встречаются во все исторические эпохи. Мы встречаемся с ними и в древности (ахейский союз), и в средние века (священная римская империя), и в новое время. Но особенное развитие федерации получили именно в наше время, как средство согласовать все усиливающуюся тенденцию в политической интеграции к образованию крупных, могущественных держав, с сохранением известной самостоятельности за более мелкими политическими союзами.

Федерации возможны в двух формах: в форме союза государств (Staatenbund, confédération) и в форме союзного государства (Bundesstaat, fédération). Союз государств — старая, неполная форма соединений государств. Союзное государство есть новая форма, возникшая только в конце прошлого столетия, с установлением действующей теперь конституции Северо-Американских Соединенных Штатов, но теперь уже совершенно вытеснившая собою повсеместно первоначальную форму федераций.

Союз государств предполагает сохранение в полной неприкосновенности верховенства и независимости соединяющихся государств. Образуя союз государств, они остаются по-прежнему не знающими над собой высшей власти, вполне суверенными государствами. Союзная власть не подчиняет их себе, а сама, напротив, находится в зависимости от них. Это возможно только при том условии, если она получает договорное основание — опирается на общее соглашение соединяющихся государств. Не только первоначальное установление и организация союза, но и всякое последующее изменение его устройства допустимо только по единогласному решению всех соединившихся государств. Иначе они лишились бы своего суверенитета, стали бы в подчиненное отношение к союзной власти. Сообразно с таким договорным основанием союзной власти и органом ее может быть только съезд уполномоченных правительств соединившихся государств. Уполномоченные — не самостоятельные члены, по своему личному убеждению подающие голоса, а просто передатчики мнений своих правительств, от которых они находятся в полной зависимости. Союзный съезд, будучи составлен только из уполномоченных отдельных правительств, непосредственные отношения имеет только к правительствам, а не к гражданам отдельных государств. Союзный съезд есть вместе с тем, обыкновенно, и единственный орган союза. Его постановления приводятся в исполнение не особыми союзными учреждениями, а самими же партикулярными правительствами. Благодаря этому, союзная власть в союзе государств представляется весьма слабою и сам союз довольно неустойчивым соединением. Союзная власть лишена всякой самостоятельной силы, в своей деятельности она вполне зависит от правительств соединившихся государств. Если те станут уклоняться от выполнения постановлений союзной власти, она не имеет средств их к тому принудить. Требование общего соглашения всех соединившихся государств для всякого изменения союзного устройства крайне затрудняет развитие союзной деятельности и легко может привести к распадению союза.

Совершенно иные условия представляет союзное государство. В нем союзная власть получает самостоятельное, независимое существование. Она тут уже не опирается на общее соглашение соединившихся государств, но действует только через посредство их правительства. Союзное государство не имеет договорного характера. Его устройство определяется не договором соединившихся государств, а союзным законодательством, которое развивается самостоятельно, не требуя для каждого изменения союзного устройства общего соглашения. Постановления союзной власти осуществляются самостоятельными союзными учреждениями. Союзная власть имеет свое войско, свои финансы, свою администрацию, свои суды, свое законодательство. Союзное государство есть действительно государство, наделенное самостоятельною принудительною властью.

Но, если так, могут ли составляющие его отдельные государства оставаться все-таки государствами. Если над ними возникает высшая союзного власть, не низводятся ли они до положения подчиненных провинций? Однако, признать это значило бы отождествить союзное государство с простым государством, которое также слагается из подчиненных провинций, — значило бы не признавать различия между единой организаций Франции и федеративным строем североамериканского союза.

Как же разрешить вопрос? Составители североамериканской конституции думали решить его с помощью учения о делимости суверенитета. И отдельные штаты, и союз одинаково осуществляют суверенную власть. Правда, таким образом, в пределах одной и той же союзной территории оказывается несколько верховных, суверенных властей. Но в этом нет ничего несообразного, потому что если они не разграничены территориально, то разграничены по предметам. И союзная власть, и власти отдельных штатов действуют в одной и той же территории, но каждая ведает свои особые дела и в своей сфере ведомства каждая одинаково суверенна. Эту теорию делимости суверенитета перенес затем во французскую литературу Токвиль (Демократия в Америке. 1835), а в немецкую Георг Вайц (Основы политики. 1861)²* и до последнего времени она была господствующей в политической литературе.

Однако, теория эта уже среди американских публицистов вызывала серьезные возражения со стороны Кальгуна³*, и затем в новейшее время в Германии против нее выступил с резкой и сильной критикой Макс Зейдель⁴*. Доводы, выставленные им против теории делимости суверенитета, оказались так убедительны, что в современной германской литературе она уже всеми оставлена.

Теория делимости суверенитета основывается на предположении что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориального и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям или по предметам — все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная, конкретная; а разграничение по предметам есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящееся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она, и только она одна, окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы их власти. Если же, напротив, решателями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства, получится просто союз государств.

Зейдель, признавая суверенитет необходимым отличительным признаком государства, последовательно приходит к совершенному отрицанию понятия союзного государства. Он допускает возможность существования только или единого государства, хотя бы и с самоуправляющимися провинциями, или союза государств. Соединенные Штаты, Швейцария, Германская империя — для него все одинаково не союзные государства, а лишь союзы государств. Суверенная государственная власть принадлежит в них, по его мнению, только отдельным составляющим их государствам. Союз же не имеет самостоятельной власти.

Его деятельность есть только соединенная деятельность отдельных властей.

Однако, и Зейдель не может не признать существенного различия между такими соединениями государств и простыми международным союзами. Он усматривает это различие в том, что при международном союзе договор союзный только и имеет силу международного договора. При государственно-правовых союзах⁵* союзному договору придается значение закона в формальном смысле. Его постановления получают силу закона в каждом из соединившихся государств, делаются частью их законодательства и даже их конституции. Поэтому изменение можете совершаться только законодательным путем. При этом Зейдель допускает возможность двух разновидностей таких государственно-правовых союзов: в одних выход из союза зависит от законодательной власти каждого отдельного государства; такова была организация конфедерации южных штатов. В других — изменение состава союза юридически возможно только путем союзного законодательства: таковы все т. н. союзные государства. Насильственным путем всякий союз может быть разрушен и по воле отдельного государства, и в этом смысле фактически все союзы прекарны, но союзы первой категории, в которых и по праву допускается сецессия, прекарны и юридически; напротив, в союзах второй категории единство получает такое же юридическое обеспечение, как и в едином государстве⁶*.

Это допущение Зейделем существования юридически так же объединенных, как и единые государства, союзов государств, конечно, совершенно противоречит его основному положению, что составляющие союз государства сохраняют полный, ни в чем неограниченный суверенитет. Если выход их из союза и даже всякое изменение их положения в союзе возможны только в силу актов союзной власти, власть соединившихся государств в этом, очевидно, находит себе ограничение и, следовательно, уже не может быть признана суверенной.

Таким образом, стараясь приладить свою теорию к исторической действительности, Зейдель сам как бы предуказал новый путь к разрешению выдвинутого им вопроса. Его критика совершенно подорвала теорию делимости суверенитета, но выставленное им отрицание различия между союзом государств и союзным государством оказалось несогласным с явлениями действительной политической жизни.

Новейшая немецкая литература, признавая вместе с Кальгуном и Зейделем невозможность делимости суверенитета, вместе с тем отстаивает существенное различие союза государств и союзного государства. Но согласовать одно с другим возможно только под условием непризнания суверенитета необходимой принадлежностью государства.

Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием: допустив, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны несуверенными государствами. Так именно и смотрит на дело большинство современных публицистов Германии.

Но тут является другой вопрос. Если государства, входящие в состав союзного государства, теряют свой суверенитет, то чем они отличаются от подчиненных провинций единого государства? Если суверенитет принадлежит только союзной власти, если власть отдельных соединившихся государств ограничена властью союза, то по какому основанию могут быть они признаны все-таки государствами? Решение этого вопроса зависит от того, в чем мы будем видеть отличительный признак государства. Мнения по этому вопросу весьма расходятся. Одни полагают, что несуверенные государства и провинции различаются по их цели. Так, например, Бри полагает, что государство охватывает своею деятельностью все цели человеческой жизни, а общины или провинции лишь те, который допускают приурочение к определенной местности. Однако, полное удовлетворение стремления человеческой личности находят себе только в общечеловеческом общении. Человек не может замкнуться исключительно в пределах своего государства, его интерес шире государственных границ. И государство удовлетворяет лишь тем интересам, которые могут быть приурочены к определенной территории. Поэтому, со стороны цели между государством и другими местными общениями не качественное, а лишь количественное различие. По цели, поэтому, нельзя отличить маленькие государства от большой провинции. Гуго Прейс видит отличительный признак государства в территориальном верховенстве, т. е. в праве государства распоряжаться своей территорией, изменять ее границы, отчуждать ее и т. д. Община же и провинция не могут собственною властью изменять своих границ. Граница их территорий определяется государственной властью. Государства же, по мнению Прейса, все пользуются территориальным верховенством, даже и не суверенные, входящие в состав союзного государства. Особенности организации Германской империи действительно делают возможным изменение границ отдельных германских государств их собственною властью. Возможно даже поглощение одним государством другого. Это не вызовет никаких существенных изменений в организации имперской власти. Государство, присоединившее к себе всю территорию другого государства, только присоединит к своим прежним голосам в союзном совете голоса поглощенного им государства — вот и все. Но конституция Соединенных Штатов прямо требует (арт. IV, секц. III, I) для образования нового штата из части территории существующих уже или посредством соединения нескольких существующих штатов согласия союзного конгресса. Таким образом, учение Прейса вовсе не может иметь значения для выяснения общих отличительных признаков государства.

Наилучшее разрешение этого вопроса находим у Еллинека, Признав, что государства могут быть и несуверенными, отличительный признак государств он видит во властвовании по собственному праву и потому самостоятельном, не подлежащем ничьему надзору. Как бы ни была широка автономия общин или провинций, они осуществляют власть управления не по собственному праву, а по поручению государства, которое им передает долю своей власти, но не quo ad jus, а только quo ad exercitium, право сохраняя всецело за собою. Поэтому, общины и провинции в своей деятельности подлежат государственному надзору. Государство, напротив, и сделавшись частью союзного государства, сохраняет самостоятельное право властвования. Его властвование ограничивается союзной властью, теряет свой верховный характер, но сохраняет свою самостоятельность, бесконтрольность. Союзной власти не принадлежит право контролировать, как осуществляют отдельные государства оставшуюся за ними долю власти. Их власть, как бы она ни была ограничена, принадлежит им не только quo ad exercitium, но и quo ad jus.

Дополнение. Свою теорию самостоятельного властвования, как отличительного признака государства, Еллинек вновь повторил в Общем учении о государстве. Государство, по его словам, предполагает наличность самостоятельной, то есть непроизводной, господствующей власти. Но государственного власть проявляется, прежде всего, в осуществляющих ее органах. Поэтому для того, чтоб тот или иной союз был признан государством, необходимо, чтоб организация его властвования была самостоятельна, то есть чтоб она покоилась на собственных его законах. Вторым признаком, государственной власти служит принадлежность ей трех материальных функций власти — законодательства, управления, суда. Наконец, в-третьих, несуверенное государство отличается от коммунального союза тем, что оно, при устранении господствующего над ним суверенного государства, само немедленно становится суверенным государством (Staatslehre, стр. 475 и сл., русский перевод, стр. 328 и сл.).

В отрицании за суверенитетом значения  существенного момента в понятии государства с Еллинеком сходятся и некоторые другие государствоведы, как Рем (Staatslehre, стр. 27) и Зейдлер (Das juristische Kriterium, стр. 75). Однако, и до сих пор в литературе имеются представители направления, усматривающая именно в суверенитете существенный признак государства, и среди них можно найти не только писателей романских (Combothecra, La conception juridique, стр. 110; Esmein, Eléments, стр. 6), у которых, по замечанию Еллинека, нет непосредственных побуждений проверять свои теории на конструкции сложного государства, но и немецких, как Борнгак (Staatslehre, стр. 9). И в русской литературе это направление представлено г. Палиенко (Суверенитет, Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903 г., стр. 562).

Логически неизбежным выводом из учений названных авторов должно быть отрицание ими государственного характера несуверенных союзов, входящих в состав федеративного государства. Этот вывод с полною определенностью делается г. Палиенко (Суверенитет, стр. 565) и Комботекра (La conception juridique, стр. 153). Менее категоричен Борнгак, по словам которого и несуверенное и суверенное государство называются государствами, но государством и носителем суверенитета являются только оба они в совокупности (Staatslehre, стр. 246).

Примечания:

¹* Jellinek. Die Lehre von den Staatenverbindungen. 1882. Hugo Preuss. Gemeinde, Staat, Reich als Gebietskörperschaften. 1889. Горенберг, Теория союзного государства. 1891. Westerkamp. Staatenbund und Bundesstaat. 1892.

²* Waitz. Grundzüge der Politik. 1862.

³* John Calhoun. Works. I, p. III ss. Adiscoursion of the Constitution and Government of the United States.

⁴* Мах von Seydel. Staatsrechtliche und politische Allhandlungen. 1893. S. 1‑120.

⁵* L. с. S. 83. Man kann sie etwa die Fälle des staatsrechtlichen Staatenbundes hießen, im Gegensätze zum bloß internationalen Bunde.

⁶* L. c. S. 83. Die Zusammenfassung eines staatlich getränten Volkes zu einem Staatenbunde dieselbe Rechtsgewähr des Volkseinheit zu bieten vermag, wie dessen Vereinigung zu einem einzigen Staate.—Es geschieht dies in der Art, dass die Verfassung der als unauflöslich erklärten Bundes als einziger Weg der Änderung und Weiterbildung der neu geschaffene Weg der Bundesgesetzgebung erklärt wird.