Всеподданнейший доклад председателя Совета министров (об избирательной системе 1905-1906 г.)

Всеподданнейший доклад председателя Совета министров

Ранее 15 июля 1906 г.

При оценке действующего порядка выборов в Государственную думу, установленного законами 6-го августа и 11-го декабря 1905 года, необходимо иметь в виду, что порядок этот не представляет собою стройного целого, а в значительной мере является компромиссом двух противоположных взглядов на цели и задачи народного представительства. Первоначально предполагалось привлечь к участию в законодательстве только наиболее состоятельные, экономически господствующие классы населения, поэтому выборы были обоснованы на системе высоких имущественных цензов и на распределении избирателей по классам, соответственно роду владеемого имущества; впоследствии же возникло стремление возможно более расширить участие общества в выборах, без нарушения классовой раздельности выборов, но хотя бы полным почти отказом от имущественного ценза; помимо сего порядок выборов в Государственную думу первоначально рассчитан был на представительство интересов отдельных классов населения в учреждении законосовещательном, а впоследствии применен к образованию учреждения законодательного, в котором находят свое выражение не только интересы, но также и воля населения. Эта двойственность начал, положенных в основание системы выборов, породила в конечном выводе целый ряд весьма значительных ее недостатков.
К числу наиболее существенных недостатков относится прежде всего объединение каждой губернии и области в один избирательный округ. В губернском избирательном собрании собираются для избрания членов Государственной думы выборщики от населения, проживающего на площади земли, нередко превышающей размерами любое из западноевропейских государств; и если входящие в состав этого собрания выборщики из землевладельцев-дворян более или менее знакомы друг с другом, как члены одного и того же сословного общества, то выборщики-крестьяне — а они составляют во всех губернских избирательных собраниях большинство — не знают ни друг друга, ни выборщиков от остальных классов населения, за исключением разве тех, которые принадлежат к одному и тому же уезду. Такое положение вещей исключает, конечно, возможность правильной оценки со стороны большинства выборщиков личных качеств избираемого в члены Государственной думы, откуда возникает случайность в ходе выборов и открывается широкое поле влиянию пропаганды и всякого рода посулов со стороны представителей политических партий. Помимо сего сосредоточение выборов на окончательной их ступени в губернских городах способствует, в частности, и усилению влияния на личный состав выборщиков крайних политических партий, так как во всех крупных городах партии эти имеют если не прочную организацию, то, во всяком случае, большое число сторонников, которые немедленно окружают выборщиков и настраивают их в желательном направлении. (С. 79-80)

Совместное производство выборов от всей губернии усиливает и неблагоприятные последствия усвоенного законом начала выборов по абсолютному большинству голосов. Партия, которой удалось, быть может и случайно, провести или склонить на свою сторону более половины выборщиков губернского избирательного собрания, обеспечивает себе избрание всего числа членов Государственной думы, положенного на губернию. Меньшинство же выборщиков, даже если оно представляет собою население нескольких уездов или целый обширный класс населения всей губернии, лишается при этом всякой возможности провести в Думу хотя бы одного своего представителя.

Помимо сего величина избирательного округа, как свидетельствует о том опыт политических выборов в Западной Европе, имеет вообще весьма существенное влияние на характер представительства. Чем меньше округ, тем более возможности пройти на выборах лицам, имеющим экономическое влияние на окружающее население: крупным землевладельцам, фабрикантам и т. под. — т. е. элементам по преимуществу консервативным. В небольших округах выборы имеют личный, а не партийный характер, и местные влияния в этом случае получают большее значение, нежели общие политические идеи. Наоборот, чем обширнее избирательный округ и чем более в нем избирается депутатов, тем более проявляется на выборах действие политических партий, тем менее сознательно производятся выборы в смысле оценки личных достоинств избираемого, так как избирателям приходится в этом случае подавать голос за лиц, им совсем или почти незнакомым, и потому руководствоваться наслышкой и рекламой, создаваемой но круг имени кандидатов. (С. 80-81)

С другой стороны, весьма крупным недостатком действующей избирательной системы — как системы классовой — является особое положение, предоставленное в ней крестьянству. Стремление облегчить доступ в Государственную думу представителям крестьянства, основанное на ошибочном представлении о крестьянах как наиболее надежном оплоте существующего политического строя, имело следствием установление для них двойного избирательного права; крестьяне, владеющие надельной землей, участвуют чрез уполномоченных в составе особых крестьянских избирательных съездов, и те же крестьяне, если они владеют также и собственной землей, участвуют в съездах уездных землевладельцев совместно с землевладельцами из дворян и лиц иных состояний, тогда как эти последние имеют только по одному голосу. Наконец, установленная законом 6-го августа 1905 года система выборов оказалась крайне невыгодной для интересов русского населения на окраинах Империи. Разделение избирателей па классы при существующем распределении цензов привело к тому, что представителями некоторых губерний были избраны попики и евреи в числе, совершенно не соответствующем численному отношению их к общей массе местного русского населения. Эти недостатки закона 6-го августа 1905 года были в значительной степени усилены еще постановлениями дополнительного закона 11 декабря того же года.

Закон 11 декабря 1905 года, сохраняя раздельность общественных классов при выборах, равно как распределение между этими классами выборщиков, основанное на соотношении совокупности имуществ, ими представленных, ввел в состав съезда землевладельцев крестьян, владеющих землей в самом хотя бы ничтожном размере, а к съездам городских избирателей причислил всех лиц, проживающих вне городов и получающих какое-либо содержание по службе государственной или общественной или на железных дорогах. В результате такой меры самый смысл, положенный в основание деления избирателей на классы, исчез. В съездах землевладельцев уполномоченные от мелких собственников-крестьян численностью своею подавили крупных землевладельцев, преимущественно дворян. Точно так же и съезды городских избирателей переполнились огромным количеством внегородских избирателей, особенно железнодорожных служащих, которые, не имея связи с коренным городским торгово-промышленным населением, избирали нередко в выборщики лиц, ничего общего не имеющих с прямыми интересами этого населения. (С. 81-82)

Таким образом, отдельные классы населения в конце концов сильно перемешались между собою в избирательной системе. Между тем распределение общего числа выборщиков между отдельными разрядами избирателей, произведенное по закону 6-го августа 1905 года в соответствии с общей массой облагаемого налогами и сборами имущества, состоящего за каждым из этих разрядов, осталось неизменным. Согласно же этому распределению, на долю съездов городских избирателей приходилось в 51 губернии Европейской России около 23% всех выборщиков, входящих в состав губернских избирательных собраний, тогда как население городов составляет всего около 12 с небольшим процентов общего числа жителей Империи, иначе говоря, городское население в деле влияния на исход выборов получило двойную силу по сравнению с населением внегородским. Новый закон, включая в состав съездов городских избирателей наиболее беспокойный элемент из состава населения уезда - врачей, фельдшеров, учителей, разных земских и железнодорожных служащих - тем самым распространил на этих лиц все те преимущества в степени влияния на исход выборов, которые оказывались на стороне городов, и этими преимуществами всецело воспользовались представители наиболее беспокойной части общества. Избегая начала всеобщей подачи голосов и стремясь в то же время удовлетворить пожелания наиболее крикливых разрядов населения, закон 11 декабря 1905 года сделал своего рода вытяжку из общества наиболее недовольных разрядов лиц и ими разводнил консервативный сравнительно состав избирателей, допущенных к участию в выборах по первоначальному закону 6-го августа 1905 года; в стороне же от выборов остались, в сущности, едва ли не наиболее спокойные разряды населения: рабочие на мелких фабриках, не захваченных еще революционным движением, многочисленный в городах класс мастеровых, ремесленников, чернорабочих и т. под., а вне городов — зависимые члены крестьянских и вообще землевладельческих семейств, т. е. лица, которые, во всяком случае, не могут быть причисляемы к революционно настроенным классам.

Все эти недостатки избирательного закона, наряду с общими причинами, к числу которых относятся прекрасная организация левых партий, обилие в их распоряжении денежных средств, ловкость, с которою они успели воспользоваться всеми видами неудовольствия против правительства, накопившимися в нашем обществе, а также и полное равнодушие к выборам, проявленное консервативными слоями общества, оказали несомненное влияние на исход выборов, обеспечив крайним партиям полную почти победу и почти всесильное господство в Государственной думе. (С. 82-83)

Обращаясь к вопросу, какие меры могли бы быть приняты к исправлению этих недостатков при производстве новых выборов и Думу, необходимо иметь в виду, что на меры, направленные к видоизменению избирательных порядков, не следует вообще возлагать в этом случае сколько-нибудь преувеличенных ожиданий. Главным условием, определяющим собою исход выборов, является не избирательный закон в той или иной его форме, а настроение и взгляды тех частей населения, которые имеют участие в выборах, и степень энергии, проявляемой в этом деле общественными силами. Решающее влияние в этом деле имели посему и будут иметь особенности современного положения России. Возникшее за последние годы политическое движение совпало во времени с пробуждением в низших слоях населения борьбы классовых интересов отчасти сознательной, отчасти бессознательной. Оба пи момента, которые в государствах Западной Европы отделялись один от другого более или менее значительным промежутком времени, слились у нас в одно целое и наложили совершенно особый отпечаток на все общественное движение. Те формы политической жизни, обнимаемые понятием конституционного строя, которые для состоятельных и просвещенных классов являются конечной целью их стремлений, как условие свободного развития чинности, для низших, подавляющих своею численностью, слоев, и которых просыпается классовая экономическая борьба, составляют лишь орудие для достижения политического господства, а затем и социального переустройства. Большинство избирателей склоняется поэтому к подаче голоса за тех, прежде всего, кто обещает им улучшение их материального быта. Фабричный рабочий и у нас, как и везде, подает голос преимущественно за представителей социалистических партий; малоземельный крестьянин, с коль бы он ни был консервативен в своих политических воззрениях, неизбежно склоняется к подаче голоса за того, кто обещает добыть земли», и легко мирится с какими угодно крайностями политических воззрений такого лица; мало того, как указал уже опыт, крестьянин под действием этой причины легко расстается с привычным ему политическим мировоззрением и быстро усваивает сознание необходимости добыть и «воли», т. е. власти политического влияния, которые обеспечат ему получение земли. Эти социальные вожделения, переплетаясь с политическими, всегда будут давить на исход выборов, какова бы ни была их форма, раз только в выборах — как это имеет место у нас — допускаете широкое участие необеспеченных классов населения. (С. 83-84)

Необходимо также иметь в виду, что в этом отношении Россия стоит в совершенно иных условиях, чем Западная Европа, облегчающих проявление социальных запросов и вытекающих отсюда политических последствий. У нас нет прочно сложившегося мелкого землевладения, которое является на Западе опорой общественности и имущественного консерватизма; крестьянство в большинстве не знает еще частной собственности на землю и, освоившись в условиях своего быта с переделом общинной земли, весьма восприимчиво к мысли о распространении этого начала и на частное землевладение. Нет у нас и тех консервативных общественных сил, которые имеют такое значение в Западной Европе и оказывают там свое могучее влияние на выборы. Духовенство наше не имеет того влияния на массы, которое, например, в католических частях Германии, сковывает в одну тесную политическую партию самые разнородные по экономическим интересам разряды населения: и крестьян, и рабочих, и крупных землевладельцев, и представителей промышленности; у нас нет ни прочной и влиятельной на местах аристократии, как в Англии, ни многочисленной, зажиточной буржуазии, столь упорно отстаивающей свои имущественные интересы во Франции и Германии. При таких данных в России открывается широкий простор проявлению социальных стремлений, не встречающих того отпора, какой дает им прочно сложившийся общественный строй Запада, и не без основания представители международного социализма рассматривают иногда Россию как страну, совмещающую наиболее благоприятные условия для проведения в умы и жизнь их учений. Со всеми этими обстоятельствами необходимо считаться в первую очередь, раз к участию в выборах допущены, как это сделано законом 11 декабря 1905 года, массы наименее обеспеченного крестьянства и совершенно необеспеченного рабочего населения. Как бы ни были устойчивы в этих массах исторические инстинкты, они не могут не отступать на задний план перед давлением ежедневной нужды и чувством зависти к довольству имущих классов, которое вспыхивает везде, где в низшие слои населения начинает проникать политическая и общественная мысль,  двигающая народ с привычного ему бессознательного миросозерцания. Поэтому необходимо иметь в виду, что то или иное и вменение избирательных порядков, если оно не соединяется с сокращением круга избирателей, не может само по себе существенно влиять на результаты выборов, а способно лишь внести более или менее значительные поправки в численное распределение членов Государственной думы между отдельными партиями. (С. 84-85)

Общие условия, влияющие на выборы и лежащие вне действия избирательного закона, могут быть ослаблены только путем принятия особых мер общего свойства, которые должны заключаться, с одной стороны, в возможно скорейшем осуществлении необходимых общественных и экономических преобразований, а с другой [—] в энергическом правительственном давлении на ход выборов, не выходящем, конечно, из границ дозволенного законом. Правительству следует отрешиться от того безразличия, с которым оно относилось до сих пор к ходу выборов, и на будущее время самому выступать на них стороною. Необходимо всеми средствами поддерживать умеренную столичную и местную печать, не останавливаясь в этом отношении ни перед какими затратами. Необходимо заранее наметить на местах тех кандидатов и члены Государственной думы из числа умеренных партий или беспартийных, которые представлялись бы наиболее желательными с точки зрения правительства, и кандидатов этих поддерживать на выборах всеми не противными закону способами, снабдив их, равно как приверженные правительству и вообще умеренные партии и средствами для избирательной борьбы. Необходимо разъяснить всеми способами всем зависимым от правительства лицам обязанность их поддержать в этом деле правительство и отношение свое к этим лицам определять в соответствии, между прочим, и со степенью поддержки, которую они окажут при выборах; не может быть терпимо, как это было доселе, чтобы состоящие на правительственной службе лица вступали в ряды враждебных правительству партий, а тем более ставили от этих партийную кандидатуру в члены Государственной думы. Необходимо «одержать, в противовес партийным, правительственных агитаторов, которые выступали бы на всякого рода общественных собраниях, разъясняя всю несбыточность и совершенную непосильность для государства тех имущественных обещаний, которые щедрою рукою расточаются сторонниками крайних партий. Необходимо при этом не скупиться на поощрение всех тех лиц, которые оказываются при выборах полезными правительству, но следует наблюдать и самое осторожное отношение в деле устранения выборов неудобных правительству кандидатов; в этом случае не может быть допускаемо никаких мер насилия и полицейских стеснений, ибо опыт минувших выборов в достаточной мере доказал, что во многих случаях избрание в члены Государственной думы данного лица обусловливалось в немалой мере стремлением выразить протест стеснительным мерам, которые принимались в отношении этого лица и не имели в глазах населения законного оправдания (например, Гредескул в Харькове, Ушаков - в Томске и т. под.). – С. 85-86

Этого рода правительственная агитация, правильно поставленная и умело проведенная, при условии поддержки ее значительными денежными средствами, может, по всей вероятности, более или менее значительно изменить состав новой Государственной думы по сравнению с составом нынешним; во всяком случае она является единственным достаточно пригодным к тому средством. Если подобные меры не будут приняты на ближайших выборах, то какова бы ни была их форма и порядок, победа все равно останется за крайними партиями, как более настойчивыми в проведении своих целей и мало разборчивыми в средствах.

Из сказанного не следует, конечно, что нужно отказаться от изменения тем или иным путем избирательных порядков. Наоборот, всякое условие, хотя сколько-нибудь облегчающее благоприятный исход выборов, должно быть предметом внимания правительства, а потому и все, что можно в этом отношении достигнуть [с] помощью системы выборов, должно быть сделано непременно.

Меры, которые могли бы быть приняты в этом отношении без изменения в чем-либо избирательного закона, сводились бы к следующему:

1) надлежало бы сократить по возможности число отдельных избирательных съездов, образуемых по местностям уезда для производства выборов уполномоченных от мелких землевладельцев. Образование в каждом уезде вместо одного такого съезда — нескольких допускается законом в видах удобства мелких владельцев, так как, сокращая расстояние до места выборов, облегчит им явку на выборы. Применение этой меры возложено на уездные по делам о выборах комиссии и стоит в известной зависимости и от министра внутренних дел. Сокращение числа таких съездов, доходивших в отдельных уездах до тридцати и более, имело бы следствием уменьшение числа крестьян-уполномоченных от этих съездов, входящих в состав избирательных съездов уездных землевладельцев, и потому сильно повысило бы влияние на исход выборов на этих съездах представителей крупного землевладения, которыми являются по преимуществу дворяне; обстоятельство же это не могло бы, конечно, не отразиться в благоприятном для консервативных элементов смысле и на составе выборщиков губернских избирательных собраний, а, следовательно, и на составе членов Государственной думы. Подобная мера вызвала бы, несомненно, весьма большие нарекания, но сгладила бы до известной степени один из недостатков действующей системы выборов, который привел к избранию в члены Государственной думы малограмотных крестьян, совершенно неспособных понимать сколько-нибудь сложных вопросов государственной жизни, или представителей таких партий, которые во главу своей программы ставили отчуждение в пользу крестьян частновладельческих земель за уменьшенную плату или даже и просто даром. (С. 86-87)

2) надлежало бы изменить изданную в административном порядке инструкцию о подробностях производства выборов в смысле: а) запрещения подачи при выборах механически воспроизведенных (путем печатания, литографирования и проч.) избирательных записок и б) установления такого правила, при котором в помещениях, где производятся выборы, имелись бы особые присяжные писцы к услугам неграмотных избирателей, желающих составить избирательную записку; затем надлежало бы установить в порядке инструкции и правила, которые исключали бы возможность проникновения в помещения избирательных комиссий агитаторов, навязывающих избирателям готовые записки с именами поддерживаемых ими кандидатов в члены Думы. Установление таких порядков сократило бы до известной степени партийное влияние на исход выборов, затрудняя представителям партий возможность вербовать бессознательных сторонников путем раздачи готовых печатных записок, как это делалось в весьма широкой мере на минувших выборах представителями крайних партий, и облегчая в то же время неграмотным избирателям возможность составить избирательную записку с полною свободою без постороннего влияния.

Более благоприятные результаты могло бы по-видимому дать коренное изменение всей избирательной системы путем издания нового избирательного закона. Издание его требует, однако, согласия Думы и Государственного совета и не может последовать в порядке временных указов, издаваемых в промежуток между сессиями Государственного совета и Думы. (С. 87-88)

Самых существенных последствий можно было бы ожидать в этом отношении от сокращения круга лиц, призываемых к участию в выборах, так как этим путем устранились бы те разряды населения, которые, не будучи достаточно подготовлены к участию в государственных делах, проявляют особую склонность к крайним требованиям, несовместимым с интересами общегосударственными. Мера эта, однако, едва ли осуществима, так как отнятие дарованных уже политических прав вызвало бы, несомненно, большие волнения и повсеместную смуту, результаты которой отразились бы слишком неблагоприятно не только на ходе выборов, но и на всем течении общественной жизни.

Следующей по значению мерой являлось бы перенесение выборов членов Думы из губернских городов на места в уезды, иначе говоря, разделение каждой губернии на столько избирательных округов, сколько положено на губернию членов Государственной думы. Число последних можно было бы в этом случае без вреда для дела даже и несколько увеличить, положив на каждый уезд по одному члену Думы, с допущением лишь в некоторых случаях соединения в один избирательный округ двух или более уездов, так как иначе губернии Царства Польского, имеющие маленькие уезды, оказались бы в привилегированном положении, получив относительно гораздо более членов Думы, нежели другие местности Империи. Подобная мера — приближение выборов к избирателям — открыла бы без сомнения возможность более сознательного избрания населением своих представителей и обеспечивала бы большую вероятность избрания лиц, пользующихся местным влиянием силою своего общественного или материально обеспеченного положения. Можно думать также, что этим путем устранены были бы в большинстве случаев от избрания лица, не имеющие определенной связи с местностью и преследующие цели отвлеченные и партийные.

При такой постановке дела возникал бы неизбежно вопрос, представляется ли необходимым или даже возможным сохранение в пределах избирательного округа, приравниваемого к уезду, того разделения избирателей на классы, которое установлено законом 6-го августа 1905 года, равно как и имущественного ценза, положенного в основание выборов. Соображения, приведенные выше по поводу действующего избирательного закона, исключают по-видимому возможность сохранения этого порядка, весь смысл которого утрачен смешением в одной курии — съезде уездных землевладельцев — представителей крестьянского и некрестьянского частного землевладения. Сохранение этого порядка было бы уже потому бесцельно, что выборщики от крестьянской курии все равно повсеместно будут превышать численностью выборщиков от остальных разрядов населения, разрешая исход выборов в пользу того, за кого подадут голос крестьяне. Помимо этого, вне участия в выборах остались ныне лишь такие, по преимуществу неорганизованные, слои населения, участие которых в выборах не могло бы отразиться на составе Государственной думы в неблагоприятную для правительства сторону. Возможно даже, что и некоторых случаях участие их привело бы к благоприятным результатам. Между тем такое расширение избирательных прав, отвечая общим пожеланиям утвердить Государственную думу на всенародном избрании, встречено было бы и общим сочувствием населения. Посему казалось бы, что начало участия в выборах всех русских подданных мужского пола, достигших совершеннолетия и не опороченных по суду, должно быть положено в основание нового закона о выборах, если такой будет издан. (С. 88-89)

Обращаясь засим к порядку производства общих выборов, следует заметить, что в крупных городах они могли бы производиться и на основании прямой подачи голосов, так как городское население более или менее к тому подготовлено. Этот способ подачи голосов может считаться здесь даже предпочтительным, так как условия городской жизни далеко не обеспечивают близкого знакомства между собою лиц, проживающих в одном и том же околотке, подобно тому, как это имеет место в условиях сельской жизни, и потому делают затруднительным избрание каждым более или менее значительного числа выборщиков, неизбежное при двустепенных выборах. Наоборот, вне городов, в сельских местностях, система двустепенных выборов обеспечивала бы, по-видимому, большую доступность их для населения, так как избрание путем прямой подачи голосов было бы затруднительно при отсутствии в уезде лиц, пользующихся достаточно широкою известностью среди крестьянского населения; голоса крестьянского населения разбивались бы в этом случае между несколькими кандидатами и выборы или совсем бы не удавались или, если бы было принято начало избрания по относительному большинству голосов, исход выборов решали бы голоса, поданные в фабричных центрах и тех городских поселениях, которые вошли в состав сельских округов, гак как в этого рода поселениях и в городах возможно ожидать большей сплоченности избирателей, а, следовательно, и единообразия голосований. Помимо сего, прямые выборы способствовали бы развитию в сельских местностях напряженной агитации со стороны крайних партий, которая неизбежно велась бы на почве вопроса о переделе земель и могла бы породить всякого рода волнения и беспорядки. (С. 89-90)

Таковы теоретические преимущества коренного изменения избирательного закона в указанном выше смысле. Не следует, однако, упускать из виду, что производство выборов по уездам, при огромном преобладании крестьянского населения, охваченного пока одним лишь стремлением - увеличить сколько возможно свои владения — могло бы привести к тому, что в члены Государственной думы при нынешнем настроении крестьянского населения прошли бы исключительно крестьяне. Обстоятельство это сделало бы Думу окончательно неспособною к работе за невозможностью, по недостатку у членов ее образования и знаний, разобраться в предлежащих ей делах; подобный состав Думы подпал бы всецело влиянию социальных агитаторов, которые увлекли бы его куда угодно обещанием земли и всякого рода податных льгот.

Объединяя все сказанное, следует заключить, что при всех несовершенствах действующей системы выборов и коренное ее изменение в намеченном выше направлении в настоящую минуту не могло бы дать, со сколько-нибудь значительной вероятностью, результатов, ради которых стоило бы изменить самую систему выборов.

Пока не разрешится в возможно широких пределах аграрный вопрос и обещание «добыть земли» сохранит свое влияние на умы сельского населения, дотоле вопрос этот не перестанет всею своею силою давить на исход выборов. Посему казалось бы предпочтительным в случае необходимости произвести новые выборы до истечения пятилетнего срока полномочий нынешних членов Государственной думы остаться при действующем избирательном законе, применив самым решительным образом перечисленные выше общие меры непосредственного воздействия на ход выборов и согласование их с правильным развитием государственной жизни.

[Помета на полях:] Рассмотрено Его Величеством 15 июля 1906 г.

С.-Петербург. Председатель Совета министров Столыпин