О преобразовании врачебно-санитарной части в Империи
ВАШЕМУ ИМПЕРАТОРСКОМУ ВЕЛИЧЕСТВУ благоугодно было, 17 Марта 1912 года на особом журнале Совета Министров по вопросу об учреждении междуведомственной комиссии для пересмотра врачебно-санитарного законодательства Собственноручно начертать «Согласен. Дело это вести ускоренным ходом».
Образованная вследствие сего, под председательством Председателя Медицинского Совета, Почетного Лейб-Хирурга, Академика Рейна, особая междуведомственная комиссия по вышеуказанному вопросу закончила весной текущего года свои занятия по составлению проекта преобразования центрального и местных органов управления врачебно-санитарным делом в Империи. На представленном по этому поводу Академиком Рейном всеподданнейшем отчете о трудах упомянутой комиссии ВАШЕ ВЕЛИЧЕСТВО соизволили Собственноручно начертать: «Внести в Совет Министров. Продолжать вести дело ускоренным ходом»
Во исполнение таковой ВЫСОЧАЙШЕЙ воли Академик Рейн представил ныне на уважение Совета Министров выработанные состоявшею под его председательством ВЫСОЧАЙШЕ учрежденною междуведомственной комиссией подробные предположения о переустройстве врачебно-санитарной части в Империи. В основание таковых предположений поставлена мысль о том, что для проведения выдвинутых на очередь широких санитарных мер существенно важно иметь в строе государственного управления соответствующий, облеченный сильной властью, орган и что лишь при таком условии возможно рассчитывать на достижение успешных результатов в деле борьбы с нередко возникающими в разных частях Империи повальными болезнями, а также существенно улучшить санитарное состояние государства и добиться уменьшения непомерно высокой смертности в России. Сообразно с этим комиссия в лице значительного большинства ее членов, пришла к заключению относительно необходимости выделения всей врачебно-санитарной части в самостоятельную ведомственную организацию. Таковой вопрос мог бы быть разрешен путем учреждения особого Главного Управления Государственного Здравоохранения, образованного по образцу существующих Министерств и Главных Управлений, с включением в состав его, кроме центральных, также целой сети специальных местных установлений — окружных, губернских и уездных, которые являлись бы на местах ближайшими исполнителями возложенных на центральное ведомство ответственных задач.
Войдя в обсуждение настоящего дела, Совет Министров принял на вид, что дальнейшее направление выработанных комиссией Академика Рейна предположений о врачебно-санитарной реформе находится в ближайшей зависимости от разрешения коренного вопроса о том, следует ли образовать самостоятельное, в составе высшего государственного управления, ведомство здравоохранения или же проведение связанных с таковою реформой мероприятий могло бы быть возложено на существующие при Министерстве Внутренних Дел специальные медицинские органы, с соответственным усилением последних. Ввиду сего Совет признал наиболее правильным остановиться прежде всего на изъясненном общем вопросе и затем, в зависимости от принятого по оному заключения, подвергнуть рассмотрению по существу представленный Председателем междуведомственной комиссии проект переустройства врачебно-санитарной части Империи.
Приступив к соображению указанного вопроса, Совет Министров выслушал нижеследующее, оглашенное присутствовавшим в заседании Почетным Лейб-Хирургом Рейном, заявление с дополнительными по поводу настоятельности учреждения особого Главного Управления Государственного Здравоохранения объяснениями:
«Точкой отправления настоящего законопроекта о преобразовании центрального и местных органов управления врачебно-санитарным делом в Империи, как и всех работ ВЫСОЧАЙШЕ учрежденной междуведомственной комиссии по пересмотру врачебно-санитарного законодательства, служило достигшее опасных размеров неустройство в России санитарно-врачебной части и, как результат этого, чрезмерная заболеваемость и смертность населения России, особенно от заразных болезней, и наличность в ней таких эпидемий, которые уже почти исчезли из Западной Европы. В ВЫСОЧАЙШЕЙ резолюции 11 Августа 1908 года состояние санитарно-врачебной части в России названо "безотрадным". Один из Членов комиссии в заседании ее говорил о печальной привилегии русского народа: "каждый русский имеет вдвое более шансов умереть, чем любой англичанин или датчанин".
И действительно, смертность населения России, уменьшаясь весьма медленно и непостоянно, ныне все же превосходит приблизительно вдвое смертность в некоторых европейских государствах, а от заразных болезней у нас умирает в 10 раз больше, чем, например, в Норвегии. Между тем смерть от заразных болезней должна быть рассматриваема, как смерть насильственная, и потому ограждать от нее граждан составляет такую же обязанность Правительства, как от других насильственных деяний.
Правительство давно уже озабочено мероприятиями по устранению указанной странной привилегии русских людей, и реорганизация врачебно-санитарной части в Империи поставлена на очередь в числе наиболее важных реформ крупного государственного значения.
Дело это тянется с шестидесятых годов. В восьмидесятых годах энергично взялся за это дело покойный профессор С.П.Боткин. Далее, этому вопросу посвящен был целый ряд комиссий, докладов отдельных лиц и съездов врачей. В 1897 году была образована ВЫСОЧАЙШЕ учрежденная комиссия о мерах предупреждения и борьбы с чумною заразою, под председательством Принца Александра Петровича Ольденбургского. С 1900 года она функционирует под председательством Министра Внутренних Дел, "впредь до преобразования управления медицинской части Империи". Комиссия существует уже 17 лет, а преобразование медицинской части в Империи все еще ожидает своей очереди.
Дело реформы не подвигалось существенно до всем известной резолюции ГОСУДАРЯ ИМПЕРАТОРА от 11 Августа 1908 года. Резолюция эта гласит: "Обращаю самое серьезное внимание Министра Внутренних Дел на безотрадное состояние в России санитарного дела. Необходимо во что бы то ни стало добиться не только улучшения его, но и правильной постановки. Нужно быть в состоянии предупреждать эпидемии, а не только бороться с ними. Требую, чтобы безотлагательно было разработано и внесено на законодательное рассмотрение дело упорядочения в России санитарно-врачебной организации".
Для осуществления категорического требования ВЫСОЧАЙШЕЙ резолюции, а также соответственных пожеланий Государственной Думы и Государственного Совета учреждено покойным П.А.Столыпиным в 1910 году особое совещание из чинов Министерства Внутренних Дел, под председательством Сенатора Крыжановского, а в 1912 году образована, ВЫСОЧАЙШЕ утвержденным журналом Совета Министров, междуведомственная комиссия для пересмотра врачебно-санитарного законодательства.
Как видно из ВЫСОЧАЙШЕ утвержденного журнала Совета Министров от 16 Февраля 1912 года, комиссии вменено в обязанность: 1) пересмотреть врачебно-санитарное законодательство и 2) выработать предположения об устройстве ведающих врачебно-санитарное дело учреждений.
По первому пункту комиссия собрала и напечатала в шести томах обширные материалы, разработала целый ряд законопроектов и в существенных чертах почти закончила свою задачу. Некоторые законопроекты уже представлены в Совет Министров, а другие заканчиваются составлением и, вместе с внесенными уже в Государственную Думу Министерством Внутренних Дел санитарными законопроектами, составляют новый санитарный закон, приспособленный к современным требованиям науки и жизни.
Настоящий законопроект "о преобразовании центрального и местных органов управления врачебно-санитарным делом" отвечает второму пункту постановления Совета Министров.
Приступая к своей второй задаче — проектированию учреждений, ведающих врачебно-санитарное дело в государстве, — комиссия нашла следующие указания относительно характера и объема предстоящей реформы.
В журнале Совета Министров сказано: "пред Правительством стоит теперь на очереди коренное преобразование ведающих врачебно-санитарное дело учреждений и составление нового санитарного закона, взамен действующих по сему предмету устарелых законоположений", — и далее: "начертание наиболее соответствующего потребностям дела устройства центрального и местного врачебно-санитарного управления находится в непосредственной зависимости от тех положений, в которые выльется санитарный закон в его материальной части".
Руководствуясь приведенными указаниями Совета Министров, комиссия после тщательного обсуждения собранных материалов и трудов предшествовавших комиссий и совещаний пришла, подавляющим большинством голосов, к заключению о необходимости создания особого ведомства Государственного Здравоохранения.
Все доводы, заставившие комиссию прийти к такому заключению, подробно изложены в представленных при законопроекте объяснительных записках и приложениях, и я не смею утруждать Совет Министров подробным их перечислением.
Достаточно принять во внимание ту огромную работу, которую придется осуществить по оздоровлению России при проведении в жизнь требований, заключающихся в новых законопроектах, выработанных как комиссией, так и Министерством Внутренних Дел, об охране чистоты воздуха, воды и почвы, уставе жилищном, законопроекте об обеспечении доброкачественности пищевых и вкусовых продуктов и напитков, проекте устава о кладбищах и крематориях, о погребении и регистрации умерших, уставе фармацевтическом, законах о предохранительном оспопрививании и о санитарной охране лечебных местностей, законопроекте о борьбе с заразными болезнями — чумой, холерой, тифами, малярией, бугорчаткой, сифилисом и проказой, уставе судебной и административной медицины, проекте положения о больничной помощи и призрении, положении о призрении душевнобольных и прочее, то становится понятным, что эта интенсивная специальная работа творческого характера не под силу какому-либо управлению, присоединенному к Министерству Внутренних Дел или к какому-либо другому Министерству, имеющему свои собственные сложные задачи.
Между тем весь этот громадный труд придется исполнить, если Правительство твердо решило положить конец государственному нездоровью и понизить смертность и заболеваемость населения до той цифры, до которой ее можно довести разумными и энергичными санитарными мероприятиями, и тем устранить ежегодные миллиардные убытки населения, а также исполнить ту часть резолюции ГОСУДАРЯ ИМПЕРАТОРА, которая требует "быть в состоянии не только бороться с эпидемиями, но и предупреждать их".
При этом нужно теперь же отметить, что перечисленные задачи еще не все, которые необходимо выполнить. Комиссия разработала проект закона об общедоступной врачебной помощи, столь же необходимой для государства, как и общедоступное обучение; затем, как известно, в нашем отечестве возникают и уже разрабатываются и частью одобрены Советом Министров мероприятия по поднятию физического развития и силы населения, об охране материнства и борьбе с детской смертностью; наряду с этим является настоятельная необходимость увеличения в государстве числа врачей и лиц низшего и среднего медицинского звания, пересмотра программ преподавания и испытания на медицинские степени и звания и прочее.
Для всего этого существующая организация, распыленная к тому же между различными ведомствами и учреждениями, как правительственными, так и общественными, совершенно не приспособлена. Достаточно припомнить, что в одном Министерстве Внутренних Дел врачебно-санитарная часть ведается тремя учреждениями: Медицинским Советом, Управлением Главного Врачебного Инспектора и Главным Управлением по делам местного хозяйства.
В Главном Управлении по делам местного хозяйства дело народного здравия распределяется, в свою очередь, между Общим Присутствием и Особым Присутствием по земским и городским делам, Особым Присутствием по народному здравию и общественному призрению и Отделом народного здравия и общественного призрения; затем существует еще ВЫСОЧАЙШЕ учрежденная противочумная комиссия. Получается картина крайней пестроты и мозаичности, само собой разумеется, очень вредно отражающейся на деле.
В виде возражения против необходимости создания особого ведомства здравоохранения многими выдвигается то обстоятельство, что главнейшая часть деятельности в этой области возлагается на земские и городские общественные управления. Действительно, земствами и городами очень много сделано в области здравоохранения; равным образом, существенную роль им предназначают и новые санитарные законопроекты, но если усилия этих учреждений и сравнительно большие затраты некоторых из них на врачебно-санитарную часть не дали до сих пор вполне осязательных результатов в смысле понижения смертности и заболеваемости заразными болезнями, то это объясняется в значительной мере также разрозненностью их деятельности и отсутствием планомерного ее направления. В заявлении 83 Членов Государственной Думы об учреждении Министерства Народного Здравия деятельность земств и городов, а также и местных административных органов характеризуется, как "разрозненная и несколько бессистемная". Особенно это относится к санитарии, которая находится еще в зачатке во многих земских губерниях, не говоря уже о губерниях и областях, в которых не введено земское и городовое положения.
Высказываются также опасения, что учреждение ведомства здравоохранения поведет за собой нежелательную двойственность в надзоре за земской медициной, подчиненной, как и все отрасли земского хозяйства, надзору Министерства Внутренних Дел. Но такое же двоевластие уже существует, например, в школьном деле, подчиненном надзору Министерства Народного Просвещения, и особенных затруднений не вызывает.
Главное Управление врачебно-санитарным делом и должно будет обеспечить объединение всех усилий как общественных организаций, так и ряда отдельных ведомств, имеющих свои специальные врачебно-санитарные организации, по намеченному общему плану оздоровления страны. Подобное объединение при современном строе наших Министерств может быть успешным, только исходя из самостоятельного управления, как это в свое время было признано и Верховной Властью, создавшей для особо важных случаев ВЫСОЧАЙШЕ учрежденную противочумную комиссию с полномочиями даже выше министерских.
Из суммы в 181.425.000, которую Россия истратила в 1912 году, по подсчетам комиссии, на народное здравие, 64.704.000 приходится на счет земств, 28.800.000 — на счет городов, а всего на долю общественных установлений — 93,5 миллиона; остальные же 88 миллионов, т.е. около половины, истратили Правительство, благотворительные общества и частные лица.
В будущем Правительству придется тратить значительно больше, так как земские и городские финансы достигли значительного напряжения и расходы на медицину и санитарию не могут увеличиваться в той степени, как это требуется ныне самой жизнью.
Правительственная помощь здесь окажется неизбежной, и определять в каждом данном случае степень обнаружившейся нужды и необходимого размера пособия и его условий — потребует значительного и систематического труда со стороны Правительства, и притом труда, соединенного со специальными знаниями и надлежащей организацией, как центральной, так и местной, для того, чтобы совместная и дружная работа правительственных и общественных установлений дала надлежащие результаты на благо государства и была бы вполне производительна.
И здесь создание компетентного и снабженного надлежащими полномочиями и средствами государственного органа управления представляется явной необходимостью.
Должно быть создано в государстве, как постоянный печальник о народном здравии, единое, специальное, достаточно сильное и компетентное установление, в котором будут сосредоточены все главнейшие заботы о врачебно-санитарном деле в Империи и инициатива во всех необходимых его улучшениях. Только такое установление может быть вполне ответственно за состояние народного здравия в государстве и способно к его постоянному улучшению.
На основании таких соображений принятый решительным большинством голосов членов комиссии проект учреждения Главного Управления врачебно-санитарной частью в Империи выделяет это Управление в самостоятельное ведомство Государственного Здравоохранения. Этим устанавливается возможность пользоваться теми четырьмя драгоценными прерогативами, которые так необходимы для возведения врачебно-санитарного дела в Империи на должную высоту: личным докладом главы ведомства у ЕГО ВЕЛИЧЕСТВА, участием его в Совете Министров, самостоятельной сметой и правом непосредственного внесения законопроектов, чрез Совет Министров, в законодательные учреждения.
Самой важной из этих прерогатив является личный всеподданнейший доклад у ГОСУДАРЯ ИМПЕРАТОРА, который дал бы возможность великому делу охраны народного здравия руководиться, в особо важных случаях, непосредственными ВЫСОЧАЙШИМИ указаниями.
Участие в Совете Министров даст возможность представителю нового ведомства, по словам законодательного предположения 83 Членов Государственной Думы, "постоянно напоминать Высшему Совету о необходимости оздоровления нашей родины путем достаточных денежных ассигнований и новыми соответствующими врачебно-санитарными законами и мероприятиями".
Право внесения законопроектов в законодательные учреждения и составление специальной сметы избавило бы народное здравие от замедления и проволочек, особенно тяжелых в молодом развивающемся деле.
Только при совокупности перечисленных полномочий и врачебно-санитарной части в Империи будет, по мнению междуведомственной комиссии, прочным образом обеспечена возможность быстрого, беспрепятственного, непрерывного и плодотворного развития и тем самым достигнуто понижение чрезвычайной смертности и заболеваемости населения России.
Исходя из изложенных соображений и некоторых других более второстепенного характера, комиссия выработала представляемое "учреждение Главного Управления Государственного Здравоохранения" и "положение о местных установлениях Главного Управления Государственного Здравоохранения, со штатом и расписанием должностей".
Объем полномочий Главного Управления Государственного Здравоохранения определяется в статье 1, из которой видно, что оно учреждается на основании статей 1—307 учреждения Министерств (Св. Зак.. т. I, ч. II, кн. V, изд. 1892 г. и по Прод. 1912 г.).
Если выработанные комиссией санитарные преобразования и представляемый проект врачебно-санитарного управления удостоятся одобрения Совета Министров, то Правительством будет осуществлено в важнейших частях ВЫСОЧАЙШЕЕ повеление, которое вот уже 6 лет остается неисполненным. Вместе с тем оно даст России еще один культурный закон, который, рядом с решительной борьбой с алкоголизмом, обеспечит народное здравие, составляющее высшее богатство народа.
Как и в борьбе с алкоголизмом, здесь надо поступить решительно и радикально. Никакие полумеры, как преобразование департамента в Главное Управление и т.п., не помогут. Надо незамедлительно прибегнуть к мерам крупным и коренным».
В заключение Академик Рейн заметил, что в качестве аргумента против желательности выделения дела заведования здравоохранением в особое ведомство приводятся ссылки на отрицательное отношение к подобному коренному преобразованию со стороны покойного Председателя Совета Министров, Статс-Секретаря Столыпина, проявившееся при разрешении возникших в комиссии Сенатора Крыжановского разномыслии по сему вопросу. Ссылки эти, по мнению Академика Рейна, едва ли могут почитаться убедительными. П.А.Столыпин, избирая одно из трех предположений, представленных комиссией Сенатора Крыжановского, остановился на проекте учреждения Главного Врачебно-Санитарного Управления при Министерстве Внутренних Дел, по-видимому, как на наиболее примиряющем представителей трех различных мнений. При этом, однако, не нужно забывать, что это было в 1911 году, когда еще не были выработаны главнейшие санитарные законопроекты. Зная, какое первенствующее значение покойный Министр придавал именно санитарным законам, Академик Рейн высказывает глубокое сомнение, какой из ныне обсуждаемых в Совете Министров двух проектов избрал бы П.А.Столыпин, убедясь, как широко и всесторонне захватывает многоразличные стороны жизни населения России ныне проектируемая санитарная реформа.
Со своей стороны, Гофмейстер Маклаков отметил, что в содержании воспоследовавших 11 Августа 1908 года, 17 Марта 1912 года и, наконец, 13 Июня текущего года ВЫСОЧАЙШИХ резолюций нет ни малейшего намека на предуказание о том, что ВАШЕМУ ИМПЕРАТОРСКОМУ ВЕЛИЧЕСТВУ благоугодно было предрешить вопрос о выделении медицинского управления в особое Министерство. Равным образом, вопреки заявлению Академика Рейна, ничего не говорится о необходимости подобной реформы и в принятой Государственным Советом 11 Мая 1911 года формуле перехода к очередным делам. Лишь в законодательном предположении некоторых Членов Государственной Думы, внесенном в Думу 27 Октября 1910 года, это пожелание имеется. Министр Внутренних Дел, памятуя священную волю ВАШЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА, выраженную в столь определенной и ясной форме — «добиться не только улучшения санитарного дела, но и правильной постановки его», а равно и повеление ВАШЕ «разработать и внести на законодательное рассмотрение дело упорядочения в России санитарно-врачебной организации», — утверждает, что ВЫСОЧАЙШАЯ воля ВАША может быть безотлагательно исполнена, но совсем иным путем, чем то намечается проектом Академика Рейна.
Безразлично, как будет именоваться ведомство, и от перелицевания его в Министерство с самостоятельным Министром во главе постановка дела отнюдь не изменится. Между тем этот именно вопрос и составляет основу обсуждаемого законопроекта. Все предместники Гофмейстера Маклакова по должности признавали, как и он, неотложную необходимость реорганизовать ведомство, но полагали, что главное внимание должно было быть обращено при этом не на центр, а на периферию. В этом направлении работало в 1910 году совещание под председательством Сенатора Крыжановского, и покойный Министр Внутренних Дел, Статс-Секретарь Столыпин, подробно ознакомившись с результатами трудов этого совещания, решительно отказался от проводимого и тогда Академиком Рейном предположения учредить новое Министерство и высказался за упорядочение медицинского дела путем объединения его в руках соответственно перестроенного Главного Врачебного Управления, состоящего в Министерстве Внутренних Дел. Лишь смерть Статс-Секретаря Столыпина в конце 1911 года остановила окончание разработки законопроекта, уже почти законченного в этом направлении и вполне желательного. А в 1912 году была образована особая междуведомственная комиссия, и работа возобновилась, но уже в обратном направлении, в направлении создания во что бы то ни стало особого Министерства, с особым Министром во главе и громоздким центральным учреждением, дорогим и, на взгляд Министра Внутренних Дел, бесполезным. Гофмейстер Маклаков полагает, что глубоко печальные явления нашего быта не стоят ни в какой зависимости от тех внешних вывесок и форм, в которые может вылиться организация медицинского надзора в Империи. Причины этих явлений гораздо глубже. Они коренятся в общих антисанитарных условиях народной жизни, в широко распространенном до последнего времени алкоголизме, в крайней недостаточности врачебной помощи на местах и невысоком, к сожалению, культурном уровне нашей деревни. Эти условия очень затрудняют санитарную работу вообще, но, несмотря на ее трудность, нельзя не отметить, что и сейчас ведомство в настоящей своей организации работает успешно. Об этом свидетельствует тот факт, что им, до образования еще междуведомственной комиссии и помимо нее, успешно выработан за последние годы целый ряд крупных санитарных законопроектов, уже находящихся на законодательном рассмотрении, и проведены различные мероприятия по упрочению народного здравия. О том же говорит и неуклонное падение смертности, наблюдаемое в России. Если в 1906—1911 гг. число смертей на тысячу жителей достигало 29,4, то в 1911 году оно выразилось в 26, а в 1912 г. — 25.
Исходя из этих соображений, Министр Внутренних Дел сомневался, что все в России сразу и круто изменится в этой отрасли от одного того факта, что в Петрограде появится новое Министерство. В западных странах, где культура идет впереди нашей и врачей имеется гораздо более, чем на Руси, все же самостоятельных Министерств народного здравия нигде не имеется, и хотя в последнее время этот вопрос поднимался и в Англии и во Франции, но нигде он до сего времени, как дорогой и сложный, не прошел. Только на острове Кубе и в Новой Зеландии есть самостоятельные Министерства Народного Здравия, но едва ли масштабы именно этих стран применимы в России.